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卞中佩/川普高調嗆中保台 能擺脫過去美中合作的魔咒?
台北時間2016年12月2日晚上11點,台灣總統蔡英文打破自台美斷交後的外交慣例,致電美國總統當選人川普,10分鐘的通話,引發全球的關注。除了美國的民主、共和兩黨的外交精英建制體系不以為然,自由派更直接批評川普將觸怒中國,台灣則歡欣鼓舞,頗有一吐1979年斷交後近40年怨氣之感。12月11日,川普接受福斯電視台(Fox News Sunday)專訪時,繼續加碼表示「為何美國一定要遵守『一個中國』政策」,再度成為焦點。
事實上,川普的行為並非特例。從雷根到歐巴馬總共5任美國總統,其中3任在新任時就打台灣牌或挑戰中國,因此可看成是中美戰略合作的大原則下,美國拿出來進行戰略談判的籌碼及處理內部矛盾時的工具;而中國的反應基本上都是以外交辭令嚴正回應,然後採取種種正式及非正式的外交手段因應。
也就是說,選後川普針對美中台關係的種種動作,對台灣而言,如果想要擺脫雷聲大雨點小、甚至是進一步退兩步的結局,關鍵在於中美間的東亞戰略是否質變。
1971年季辛吉密訪中國,並安排總統尼克森於1972年2月訪問中國,此後,對美國來說,一直由兩大戰略思維貫穿中美關係:一是聯中抗俄,另一則是藉由貿易改變中國。後者繼承美國開國以來的外交漢彌爾頓主義傳統,透過貿易,美國有信心讓雙方不但經濟互補受惠,更可藉由溝通交流,傳播美國價值。這一點在中國1978年邁入改革開放及1992年鄧小平南巡後,更為鞏固及確認。
中美兩大國間,台灣問題始終是爭議的核心。隨著中美政治經濟交往持續深入,美國的中國政策,已從原本的政治精英戰略爭執,擴大為攸關各行各業利益的複雜局勢。簡言之,美國對中國的戰略是否質變,不能只看川普及其國家安全幕僚的態度及動作,還必須考量官僚系統與社會部門之間的對抗及共識形成的過程。

雷根的〈八一七公報〉

1979年,民主黨總統卡特與中國建交,並與中華民國斷交。雖然美國國會通過了《台灣關係法》,但當時正值總統大選,共和黨總統候選人雷根在競選時大打台灣牌,甚至表示當選會立即與中國斷交並恢復與台灣建交。不過雷根在當選就任後不到2年,便在1982年8月簽署限制軍售台灣的〈八一七公報〉。
雷根政府對台灣態度的急轉直下,主要受兩個因素影響:第一個是政治精英親台派、親中派的鬥爭,第二是波蘭團結工聯的工潮亟需中國牽制蘇聯。
雷根上任之後,決策高層幾乎都是鐵桿親台派,包括白宮幕僚長貝克(James Baker)、副幕僚長迪弗(Michael Deaver)、內閣及國安會議成員米斯(Edwin Meese)、國家安全顧問艾倫(Richard Allen),都是雷根長期的政治盟友及決策小圈圈。雷根一上任,立即計劃要按照《台灣關係法》,出售先進FX戰機給台灣。而外交高層團隊中,僅有國務卿海格(Alexander Haig)強力認為要與中國繼續發展關係。
從各方回憶錄、歷史文件及研究來看,海格當時主要以兩點說服雷根:一方面是強調蘇聯才是美國的根本威脅;另一方面則警告雷根,1949年美國曾因為中國大陸政權易手,爆發「誰失去中國」的政治鬥爭,如果雷根不在台灣議題向中國妥協,將會重演「失去中國」的指責,不可能連任。
而當時的內外形勢,的確讓雷根沒有選擇。除了艾倫因受賄被逼辭職,親台決策圈失去大將,波蘭的工潮讓美國需要中國的表態,避免蘇聯介入鎮壓,整個雷根外交幕僚及官僚系統都因為親台團隊及親中派在中美台關係上截然不同的路線,爆發嚴重的內鬥。雖然雷根因此接受海格辭職,但仍接受海格的觀點,不僅在1982年初決定終止FX戰機出售計劃,以升級F-5戰機取代,並且簽署了以海格擬的備忘錄為底稿的〈八一七公報〉,並以口頭對台灣提出「六項保證」,作為對於台灣及親台派的交代。
所以,1980年代的美國對中政策,仍延續著1970年代政治精英的戰略佈局思維,外界的介入空間不大。台灣當時除了掌握親台官員的支持,另外掌握的就是軍火工業,例如最重要的遊說伙伴是生產FX戰機的諾斯洛普公司(Northrop),但是軍工業利益仍對抗不了高層精英的整體國家利益思維。
雷根政府以「六項保證」不放棄台灣,但也透過〈八一七公報〉加強對中關係,政策就此確定,而且隨著美中彼此交往的深入,更反過頭來證明加強關係政策的正確性。
例如中美領導的數次互訪,雷根政府官員的確因為前後任總理胡耀邦、趙紫陽等人的政治經濟改革態度,強化了加強關係以改變中國政治經濟制度的信心;而中國也因為美中貿易關係增強,與美國政界有更深的關係。例如,當時中國以出口紡織品至美國為主要換取美元手段,受到美國紡織業抵制,中國便以減少美國農產品進口為要脅,並與農業州堪薩斯州參議員杜爾(Robert Dole。沒錯,就是收台灣政府14萬美金遊說費用,與川普搭上線的那位杜爾)合作,最後擊敗美國紡織業的遊說。

柯林頓從監督中國人權到棄守的過程

共和黨在雷根任滿兩屆總統後,由副總統老布希出馬競選並成功獲勝。老布希在擔任美國駐聯合國大使任內,處理中國入聯合國案,並在1974年擔任美國駐大陸聯絡處主任,有深厚的中國關係。
在1989年六四天安門事件之後,老布希雖然也宣布對中國制裁,但不僅力度不強,更否決美國國會通過的損及中國利益的法案(該法案提出在中國最惠國待遇上加上附加條件)。1992年,柯林頓出馬挑戰老布希,除了猛攻經濟內政議題,主要訴求聚焦於以人權高標準檢視中國的貿易及對台軍售。
柯林頓在當選後,的確也風風火火表示將針對攸關中國商品進口美國的中國最惠國待遇嚴格審視。他一改老布希時期政府與人權團體對立的局面,立即與人權團體緊密合作,甚至建立助理國務卿與人權團體兩週一次的會面機制,加上一直以來國會對最惠國待遇進行有條件限制的支持,懲制中國的主張,當時看來絕無有任何改變可能,但柯林頓總統卻在1994年宣布將人權議題與最惠國待遇脫鉤。
柯林頓之所以決定脫鉤,主要是受到大型企業影響所致,因為企業認為中國是美國未來最重要市場。
其實1990年代,美中貿易規模還非常小,美國企業在中國的實際利益仍不大。比方說到了1995年,美國出口到台灣的總值為190億美金,而出口到中國不過120億美金左右;但對於美國企業來說,中國就是個蓄勢待發、值得搶先佈局的巨大市場。
1990年代初期,波音、克萊斯勒、福特、AT&T等幾個大型企業成立美中貿易商業聯盟(the Business Coalition for U.S.-China Trade)。由於這些企業同時也是美國幾個歷史悠久的大型企業政策規劃組織的成員,包括商業圓桌組織(the Business Roundtable)、全國製造業協會(the National Association of Manufacturers)及美國商會(the U.S. Chamber of Commerce),美中貿易商業聯盟便以無預算上限的力道,利用許多現有商會的資源,遊說及施壓行政部門及立法部門。
美國企業對中國市場有強大的信心,主要來自於1992年鄧小平南巡講話後,確立繼續經濟改革的目標;再加上國家主席江澤民及副總理朱鎔基在政治改革上,與被陸續罷黜的總理胡耀邦、趙紫陽不同,經濟改革的態度始終保持開放。
1993年中國面臨嚴重通貨膨脹,再度面臨左派質疑通膨是改革之禍時,朱鎔基與世界銀行合作佈局6個月,同年6月於大連召開「中國宏觀經濟管理國際研討會」,再度確立通膨是改革不夠深入的結論,並在會後立即提出著名的中央十六條措施,給予國際金融機構專家及外資極大的信心。
此外,季辛吉等美國退休外交官員成立的商業顧問公司,不斷安排美國企業高層與中國領導見面。美國企業判斷,中國因為繼續開放,將帶來龐大市場、廉價勞動力及國企私有化後的資源,這些都是攸關企業未來發展的重要關鍵。
美國大型企業及商會在面對國會的共和黨、民主黨及柯林頓政府,態度極其強勢。例如1994年,訪中的美國國務卿克里斯多夫與美國商會在北京的會議中,AT&T中國總裁沃里克(William Warwick)強力要求美國政府無條件展延中國最惠國待遇,他並當面指責克里斯多夫:「要嘛選擇在中國市場佔一席之地,要嘛就別期待在世界扮演什麼重要角色。」
最後,1994年柯林頓政府宣布,最惠國待遇與人權問題脫鉤,並支持中國進入世界貿易組織(WTO)。於是中國大批農民工成為跨國企業的廉價勞動力,而中國國企私有化及各個領域的市場化,也如美國企業預期,帶來龐大的利益,推動中國改革進一步深化。
到了1997年,為了修補總統李登輝訪美、1996年飛彈危機的美中關係,以及中俄發表戰略協作伙伴關係等,柯林頓宣布美中為「建設性戰略伙伴關係」(constructive strategic partnership),可看出經濟戰略利益走到此,也需要理想主義包裝。從1990年代南韓、台灣的民主化實例,美國再度認可透過經貿合作及政治交流能促使中國民主化的思維;柯林頓公開指出,強調美國和中國的務實交往,將可促成中國大陸更為開放自由,若孤立中國,則將升高中國的敵意,促使中國採取對抗美國利益的策略。
2000年,柯林頓簽署了國會通過的給予中國永久正常貿易關係(PNTR)法案。此後中國出口到美國之商品,不用再每年檢討,都可以適用最惠國待遇。

小布希、歐巴馬與川普

然而,到了共和黨小布希總統上台初期,也開始否定民主黨柯林頓政府最後確立的美中建設性戰略伙伴關係,將中國定位為戰略「競爭者」(competitor)。但這個定位沒多久後,就因為911事件導致小布希政府把戰略目標轉向中東,反而與北京發展出更密切的關係。
所以,美國的對中政策從1980年代的政治精英戰略佈局,到1990年代戰略及經濟佈局,一直到小布希時期戰略及經濟合作,中間雖有變數,卻始終因為經貿利益及突發性戰略事件,在聯中抗俄及期待貿易改變中國的架構下,一步步深化。
「川蔡電」及川普指出「美國不一定要遵守一個中國政策」,如果只是延續美國總統上任前常見的拉高對中談判籌碼,台灣的確不用太期待什麼有利的結果;但若從整個東亞局勢觀之,確能嗅出過去支撐中美關係的機制已經不復存在。
當然,川普本身就與過去幾任總統截然不同,他連不少美國憲法及民主傳統都棄之如敝屐,在對外關係上當然更不會拿民主價值傳播的理想,作為勢力擴張或彼此互為虛實表裡的說詞。川普只會更接近傑克森總統,拋棄過去對中國展現的民主傳教士裝飾,以功利為內力、鐵血為招式;這也造成在川普的戰略價值天平中,台灣的自由民主經驗,很難會是川普判斷棄保的決策標準。
最關鍵的原因是,2008年全球金融風暴深深影響美國的經濟和制度。由於這個自1929年以來規模最大的經濟危機是由美國作為爆發起點,全球都開始懷疑美國從1980年來強力推動的全球化、去管制、小政府等新自由主義議程;尤其又看到中國藉由大規模的救市刺激方案進一步成長,一躍而成為全球第二大經濟體。
而中國不僅開始提出「中國模式」的優越性,中國政府也對西方價值有對抗的底氣,習近平上台後,更是展現出建立自己發展議程的雄心;美國一直期待的中國內部政治改革派,在鎮壓下幾乎已經沒有發言權利及能力。簡單說,台、韓民主化公式在中國已難以出現。
面對新局勢,美國也早提出新戰略因應——歐巴馬上任不久即提出亞太再平衡、製造業回流美國以及TPP等,就是針對中國的戰略轉移策略。
美國自由派對於川普的言行會觸怒中國的說法,的確有黨同伐異、逢川必反的情緒反應。因為歐巴馬的亞太再平衡,就是打算確認美中進入戰略摩擦及經濟競合階段,川普競選期間批評歐巴馬的外交過於軟弱及當選後的種種動作,如果不是過去新官上任先燒中國三把火的慣例,就是進一步強化歐巴馬的對中圍堵政策,中國的冷處理也符合過去的經驗。自由派過於誇張的反應,其實也展現了美國的政治環境要擘劃戰略轉型,也不是容易的事情。

國家及社會部門盤整

事實上,美中關係經歷將近40年的深化,美國對中國的政策要處理的層面已經涉及方方面面。政治精英擘劃戰略轉移,除了牽涉政黨、智庫等精英政治部門之外,更必須有能量獲得社會部門,尤其是大型企業組織的共識,而川普這次透過民粹主義上台,讓局勢更為複雜。
首先,川普操作並使之勝選的民粹主義,絕非只是底層民眾的不滿而已。除了跨階級的白人種族優越感確實受侵犯,最重要的是部分資產階級也同時受到全球化的威脅。
最明顯的就是全國製造業協會中的本土產業。在2006年,全國製造業協會就已經因為是否要支持美國國會的中國貨幣操縱法案而分裂。本土產業不斷強調,中國低估貨幣使得美國製造業無法競爭,造成美國大批製造業工人失業,最後由於全國製造業協會中受益於中國廉價勞動力的大型跨國企業否決,而使得支持案無法通過,但本土產業及中小企業對全球化的不滿,一直在累積、醞釀。
川普經濟政策顧問納瓦洛(Peter Navarro)早在2012年就製作紀錄片《死在中國手上》(Death by China),至全美宣傳美國製造業工作都被中國搶奪,還與美國工會合作舉辦放映會。換句話說,美國對於全球化不滿的右翼民族主義動員,不只涵蓋工會及基層民眾,而是包括知識份子及資產階級的跨階級長期過程。
第二,在企業組織的部分,川普在選前曾點名攻擊商業圓桌組織及美國商會,選後兩大商會雖然立即發表聲明支持川普,但仍強調自由貿易的重要,對於川普的對外政策,仍處於觀望狀態。如果美國與中國貿易出現緊張局勢,需要進口廉價商品的零售業和中國為重要出口市場的農業,將會是反川普主力。而最具有自由派精神的新興網際網路產業,仍視中國為潛在市場。
川普提出的基礎建設投資及擴軍,則能吸引建築業、軍工業的支持,但由於許多重要的建築業和軍工業企業同時也是全國製造業協會的會員,全國製造業協會的態度會影響這兩個產業的行動能量,偏偏全國製造業協會的態度至今仍模稜兩可。在中國已經漸漸失去廉價勞動力優勢下,全國製造業協會的確有比2006年更可能做出偏向本土產業利益的決策,但也可能因為需要中國的市場,而更倒向支持開放市場。
也就是說,川普當選後打破過去民主黨、共和黨各自的政治同盟,讓美國目前處於叢林法則為準的政治盤整期,這也是當代民粹主義的難題。
當代表民粹的強人打敗建制體系之後,各方靠的是實力、關係與資源來填補治理機器的真空。不論是傳統民主黨、共和黨的建制精英,還是新上台的川普,目前的種種言行,尤其是針對中國外交動作,主要還是針對內部矛盾所展現的姿態,尤其是爭取產業支持的結果。各個產業的態度,將會因為牽涉選民的工作前景而攸關選票,加上它們的遊說力量,直接影響各州國會議員及官僚系統,從而影響政策。這也是為什麼川普挑選大批金融高層、CEO進入內閣。
川普當前高調展現嗆中態度的國安外交團隊,再怎麼親台也親不過雷根時期;而川普本人的功利主義,更與雷根的虔誠反共新保守主義信徒,相距何止萬里。最明顯的就是川普接受福斯電視台專訪時所說,「我不知道美國為何要被一中政策綁住,除非我們與中國達成協議。」
就算川普像雷根一樣有心,川普如果沒有一套能擺平各方利益、並能付諸執行的全新戰略,以美國政治及產業複雜的利益交纏,任何一個需要中國支持的重大地緣戰略事件,都很容易使川普的對中政策重蹈過去幾任總統的覆轍。
但當然,如果在目前中國也不認為中美關係該侷限於過去的戰略架構下,川普能用類似於日本首相安倍的手法,在日本各大產業也與中國有各種綿密利益下,以釣魚台讓也想進行戰略轉移的中國回應,使得國家再度能因為中日危機裹脅、擺平國內紛雜的利益,確定新的中日對抗戰略議程。
美中之間戰略真正的翻轉,得醞釀出韓戰爆發、尼克森訪中、911事件這樣級數的事件;如果等不到中國出手,台灣的確有可能會是川普的釣魚台。

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