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孫友聯/一年申請核發逾73萬件,良民證是勞工人格保證或就業桎梏?

一位工人藉由安全繩索攀掛於道路邊的懸崖上。(攝影/AFP/Sam Yeh)

近年來,隨著許多媒體高度關注重大社會事件的發生,勞工求職時被要求出示「良民證」(即警察刑事紀錄證明)情形愈來愈普遍,並包含各行各業。根據警政署統計,自2013年至2020年全國各警察機關良民證件數幾乎翻倍,從2013年的36.8萬件急速攀升,2019年已突破70萬件,縱使2020年受到COVID-19疫情肆虐,景氣和就業低迷,核發件數仍然有73萬件,部分原因可能是許多勞工因失業或補充所得需求而投入平台工作。雖然,申請事由不盡然是基於「求職」需求,還包括因租屋、結婚或移民(申請永久居留)等其他事由,但勞工求職或就業被無理要求出示良民證以「證己為良」,似乎已成為勞動市場中普遍存在的違法現象。

你是良民嗎?

「良民證」是勞工獲得工作的人格保證,還是謀生時無形的桎梏?無理由要求勞工出示良民證,是否構成違反《就業服務法》對勞工隱私權之保護?以及違背同法第24條所揭示對「更生受保護人」的就業協助,避免更生人因一時的犯錯而被排除在社會生活之外,並確保《憲法》對於「工作權」和「職業自由」之保障?

事實上,目前僅有少數幾個職業類別依該職業特別法規明文規定「曾犯特定罪者」不得從事,如《保全業法》、《補習及進修教育法》、《道路交通管理處罰條例》及《居家式托育服務提供者登記及管理辦法》等,其餘工作無理由或任意要求應徵勞工出示良民證,涉及違反《就業服務法》第5條第2項第2款,於招募或僱用員工時:「要求提供非屬就業所需之隱私資料」。惟大部分勞工在對法律認知不足、缺乏工會保護或礙於急迫需要工作的情況下,只能選擇隱忍。此外,各地方政府在落實法律標準不一以及對法律的宣導不足,進而使得良民證被濫用的情形持續擴大。

按《憲法》第15條:「人民之生存權、工作權及財產權,應予保障」,另第23條亦規定:「以上各條列舉之自由權利,除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序,或增進公共利益所必要者外,不得以法律限制之。」

本文不討論各法規中以「良民證」作為限制職業自由的憲法爭論,將重點放在「良民證」於職場中被濫用,造成許多勞工礙於謀生只能屈就於不合理要求的情形,探討政府行政機關應有之作為,特別是就業歧視各級勞工主管機關,如何更積極落實相關勞動法規保護,以確保勞工「工作權」和「職業自由」得到更充分和更完整的保護。

以下,本文透過對相關問題的釐清及法規的整理,希望能夠作為勞動法規強化歧視禁止之參考。

良民證核發的法源依據與歧視禁止條款

證明一個人是否為「良民」的法源依據為何?在什麼情況下,勞工需要出示良民證以「證己為良」,才能有尊嚴的獲得一份謀生的工作?雇主又依據哪些法源才能要求勞工出示良民證呢?

為規範警察刑事紀錄證明之申請及核發,立法院遲至2002年才通過《警察刑事紀錄證明核發條例》,作為申請核發良民證的法源依據。根據警政署的統計資料,近5年來國內因各項理由申請良民證的件數持續增加(詳見下表)。

《警察刑事紀錄證明核發條例》中,更明確化「不予記載」於良民證(第6條)以及「不予核發」良民證(第8條)之情形。其中第6條不予記載之情形如下:

  1. 合於《少年事件處理法》第83條之1第一項規定者。
  2. 受緩刑之宣告,未經撤銷者。
  3. 受拘役、罰金之宣告者。
  4. 受免刑之判決者。
  5. 經免除其刑之執行者。
  6. 法律已廢除其刑罰者。
  7. 經易科罰金或依《刑法》第41條第2項之規定易服社會勞動執行完畢,5年內未再受有期徒刑以上刑之宣告者。

言下之意,因少年輕狂或是曾經犯下的某些微小過錯(微罪),原則上不影響一個人保有其「良民」的身分,且依據《少年事件處理法》所處理的少年事件,相關紀錄本均不得揭露。而一年高達73萬申請案件,大部份也應符合「良民」身分,因此應不至於對就業造成實質影響。

因社會安全產生的限制:「曾犯特定罪者」不得從事這些行業

只是,目前只有少數職業類別相關特別法規中,明確規定曾犯特定罪者「不得擔任」、「應予解聘或解僱」、「不得辦理執業登記」某些工作等規定,或在向主管機關登記服務時,必要檢附「最近3個月內之警察刑事紀錄證明正本」等職業自由限制之外,其他以求職為事由之申請案件,都有可能違反《就業服務法》之規定,甚至於違反《憲法》職業自由保障之虞。因此,主管機關應針對這個普遍存在的問題進行系統性的瞭解,並加強法律宣導以確保勞工的權益。

目前,明文禁止、限制「曾犯特定罪者」職業自由之法律規定,如下:

  1. 《保全業法》第10-1條,明定曾犯包括組織犯罪防制條例、肅清煙毒條例、麻醉藥品管理條例、毒品危害防制條例,以及刑法若干罪刑者,「不得擔任保全人員」。而保全業知悉所屬保全人員,有該條各款情形之一者,應即予解職。
  2. 《補習及進修教育法》第9條第6項,有性侵害、性騷擾、性剝削、性霸凌、損害兒童及少年權益之行為,經判刑確定或通緝有案尚未結案者,「應予解聘或解僱」。負責人有前項各款之情形者,廢止補習班之立案。
  3. 《道路交通管理處罰條例》第37條第1項,曾犯故意殺人、搶劫、搶奪、強盜、恐嚇取財、擄人勒贖或刑法第184條、第185條、第221條至第229條、兒童及少年性交易防制條例第24條至第27條、槍砲彈藥刀械管制條例、懲治走私條例或毒品危害防制條例之罪,經判決罪刑確定,或曾依檢肅流氓條例裁定應為交付感訓確定者,不得辦理計程車駕駛人執業登記。
  4. 《兒童及少年福利與權益保障法》第26條之1,依兒童及少年福利與權益保障法第26之1條規定,曾犯妨害性自主罪、性騷擾罪、毒品危害防制條例之罪,經緩起訴處分或有罪判決確定。以及有該法第49條遺棄、身心虐待及利用兒童及少年從事有害健康等危害性活動或欺騙之行為等15款對於兒童及少年不得有下列行為,不得擔任居家式托育服務提供者。而依據《兒童及少年福利與權益保障法》第26條5項,政府訂定《居家式托育服務提供者登記及管理辦法》,其中第8條托育人員應檢具申請書及文件中,應包括:「最近三個月內之警察刑事紀錄證明正本」。

上開之工作,由於其工作往往涉及「公共福祉」或與兒童或未成年權益、安全息息相關,因此,縱使以法律明文限制「曾犯特定罪者」憲法保障之工作權或職業自由,社會普遍可以接受。

例如,《保全業法》不僅嚴格規定「曾犯特定罪者」不得擔任,更於第10條規定業者:「僱用前檢附名冊,送請當地主管機關審查合格後僱用之」,必要時得先行僱用之,但應立即報請當地主管機關查核。而在補教業頻頻出現「狼師」社會新聞事件後,立法院更於2017年5月26日三讀通過「狼師條款」,納入「良民證」規定,明定補習班聘僱教職員工前,應檢具相關名冊、學經歷證件、身分證明文件影本,並附上最近3個月內核發的經查刑事紀錄證明書等基本資料,陳報直轄市、縣市主管教育行政機關核准。外國人第一次申請聘僱許可時,應檢附其原護照國開具的行為良好證明文件。

人民之權益應於法律定之,就各該法規中關於要求「良民證」之規定,迄今僅有《道交條例》禁「曾犯特定罪者」執業計程車規定是否違憲做出解釋。根據大法官釋字第584號解釋,大法官認為:「基於營業小客車營運及其駕駛人工作之特性,就駕駛人個人應具備之主觀條件,對人民職業選擇自由所為之限制,旨在保障乘客之安全,確保社會之治安,及增進營業小客車之職業信賴,與首開《憲法》意旨相符,於《憲法》第23條之規定,尚無牴觸。」此外,也以「營業小客車營運之管理,因各國國情與治安狀況而有不同。相關機關審酌曾犯上述之罪者,其累再犯比率偏高,及其對乘客安全可能之威脅,衡量乘客生命、身體安全等重要公益之維護,與人民選擇職業應具備主觀條件之限制,而就其選擇職業之自由為合理之不同規定,與《憲法》第7條之平等原則,亦屬無違。」因此,宣告該條例之規定並不違憲。

不過,該號大法官解釋也揭示,惟以限制營業小客車駕駛人選擇職業之自由,作為保障乘客安全、預防犯罪之方法,乃基於現階段營業小客車管理制度所採取之不得已措施,但究屬人民職業選擇自由之限制,應隨營業小客車管理,犯罪預防制度之發展或其他制度之健全,依較小限制替代措施之建立,「隨時檢討改進」;且若已有方法證明曾犯此等犯罪之人對乘客安全不具特別危險時,即應適時解除其駕駛營業小客車執業之限制,「俾於維護公共福祉之範圍內,更能貫徹憲法人民工作權之保障及平等原則之意旨」。

求職者若感到不合理、侵隱私,可以怎麼做?

根據警政署的統計,近年來申請良民證的件數不斷創新高,2020年的數量更比2013年暴增361,998件、幾近翻倍。究其原因,除了上開明確以法律定之「曾犯特定罪者」之職業自由限制類型之外,愈來愈多的新興行業亦要求出示「良民證」,例如與計程車駕駛人執業登記的Uber司機,以及食物外送平台Foodpanda於2020年8月10日透過重要公告的方式,要求新進夥伴申請外送時,「需提供良民證且通過審核,方能開通帳號」。此外,各地勞工局亦接獲許多民眾諮詢雇主要求提供良民證的適法性爭議,顯見「良民證」被濫用的情形,日益嚴重。

依據《就業服務法》第5條第2項第2款規定,雇主招募或僱用員工,不得違反求職人或員工之意思,要求提供非屬就業所需之隱私資料。而依據《就業服務法施行細則》第1-1條,明定《就業服務法》第5條第2項第2款所定隱私資料,包括下列類別:

  1. 生理資訊:基因檢測、藥物測試、醫療測試、HIV檢測、智力測驗或指紋等。
  2. 心理資訊:心理測驗、誠實測試或測謊等。
  3. 個人生活資訊:信用紀錄、犯罪紀錄、懷孕計畫或背景調查等。

因此,雇主若要求求職者或員工提供隱私資料,應尊重當事人之權益,不得逾越基於經濟上需求或維護公共利益等特定目的之必要範圍,並應與目的間具有正當合理之關聯。求職者或員工覺得雇主有違反就業隱私規定之情事,得檢附具體佐證資料,向公司登記地之勞動主管機關提出申訴。事業單位或雇主經查確實違反就業服務法就業隱私之規定,主管機關得依《就業服務法》第67條規定,處以新台幣6萬元以上30萬元以下罰鍰。

檢討與建議:避就業歧視,政府應有積極作為

「工作權」及「職業自由」為《憲法》保障人民之重要權利,倘若基於重大公共福祉之考量限縮「曾犯特定罪者」之工作權,應明確以法律明之。而為了保護個人隱私被避免就業歧視,無論是《就業服務法》或《個人資料保護法》都有明定個人敏感資料之保護。因此,有鑑於良民證被過度濫用之情形持續惡化,本文提出以下建議:

  • 勞動部應就落實《就業服務法》第5條第2項第2款所定之:「非屬就業所需之隱私資料」進行更明確化的界定與規範,作為各地方政府勞工局一致性落實法令之指導,並加強法律宣導與杜絕就業歧視。
  • 勞動部或地方勞工局針對一定規模之企業進行宣導,若發現有違法或濫用良民證之規定,應限令其改善或處分
  • 勞動部及地方勞工局應警察機關進行協調,確認申請事由之適法性,尤其是針對與工作相關之事由申請案件,應主動追蹤,確保勞工之工作權受到保障。
  • 有鑑於犯罪前科係為《個人資料保護法》第6條所定之個人敏感資料,除非法律明確規定,否則勞工之個人敏感個資於尋職或就業時不應被不當蒐集。因此,勞動部及個資法主管機關應針對良民證遭致濫用之情形進行系統性的研究,並具體提出因應措施,必要時透過修法以確保勞工敏感個人資料受到更明確的保護。

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