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苗博雅/國會大門打開之後......
攝影
新國會上任後,正、副院長端出的國會改革新菜色之一就是「開放公民記者採訪」。以現今社會主流看法,立法院開放已成共識,接下來必須謹慎面對的問題即是:具體的開放措施為何?

憲法秩序下的新聞自由

按司法院大法官釋字689號解釋理由書「新聞自由乃不可或缺之機制,應受憲法第十一條所保障。新聞採訪行為則為提供新聞報導內容所不可或缺之資訊蒐集、查證行為,自應為新聞自由所保障之範疇。又新聞自由所保障之新聞採訪自由並非僅保障隸屬於新聞機構之新聞記者之採訪行為,亦保障一般人為提供具新聞價值之資訊於眾,或為促進公共事務討論以監督政府,而從事之新聞採訪行為。」
新聞自由絕非專屬「有公司」或「大媒體」的記者。任何人只要「為提供公眾具新聞價值的資訊或促進公共事務討論以監督政府」而「從事採訪行為」,都是新聞自由保障的對象。
不過,我們不能忽略,大法官在上述段落後,緊接著說明「惟新聞採訪自由亦非絕對,國家於不違反憲法第二十三條之範圍內,自得以法律或法律明確授權之命令予以適當之限制。」

違憲的現況

立法院目前仍是必須管制出入人員的重要政府機關,除擁有職員證者外,另有「採訪證」、「旁聽證」、「會議出席證」等幾種訪客證件。國民黨主導的舊國會制定了《立法院採訪證發放辦法》,以「商業登記公司;每日發刊;全國新聞佔報導數六成以上」為條件,使許多具備採訪、報導能力的記者無法申請採訪證,被拒於議場、委員會大門之外。
按照大法官689解釋,區別記者/非記者的標準只有一個:是否從事為提供具新聞價值之資訊於眾,或為促進公共事務討論以監督政府,而從事之新聞採訪行為。立法院以「商業公司、daily、全國報導量」作為區別「記者/非記者」的標準,顯然是不當連結的差別待遇,已經明確侵害新聞自由保障。
有好的問題,才有好的答案。目前各界討論得如火如荼的「開放公民記者採訪」就是典型的問錯問題。並不存在「公民記者」及「不是公民的記者」之分。對立法院而言,只有「從事新聞採訪的記者」以及「未從事新聞採訪的公民」。我們現在該問的問題不是「公民記者要符合什麼標準才能有採訪證?」而是「公民要符合什麼標準,才能申請到採訪證?」。

兩種模式:「公民不設限」與「專業社群自律」

於2月25日立院開放公民記者採訪座談會中,部分與會者主張「不設任何資格條件,任何人都可以擁有採訪證,沒有事前審查也不需退場機制」。為行文方便,以下稱為「公民不設限」模式。
「國會記者採訪證」的問題,絕對不是台灣所獨有,而是每個民主國家都需要面對的議題。參照其他國家經驗,許多國家是以「新聞從業人員或新聞機構為成員所成立的組織,審查國會記者證的發放」,以下稱為「專業社群自律」模式。

各有何優點?有何疑慮?

公民不設限模式,其「多元、開放」的優點一目瞭然,也能將採訪證發放的作業簡化,更不會有差別待遇的問題。而這樣毫不設限的模式,將使「採訪證」、「旁聽證」以及「會議出席證」的區別喪失正當理由。
在各種進入立法院的證件中,「旁聽證」的取得最為繁瑣,活動範圍也僅限於「院會」;「會議出席證」須事前彙整名單,並核對身分證明才能取得,而取得後活動範圍也受限制,理論上僅限於開會的會議室。這些措施的目的是為了立院維安。相較之下,「採訪證」雖需經事前一定申請程序,卻能享有較寬鬆的出入管制、更廣的活動範圍。傳統理論認為新聞從業人員除一般人也受保障的言論自由、表現自由外,更有新聞自由,是基於對專業新聞從業人員有較高的專業倫理期待,認為其比一般人有更高機率產製具新聞價值的資訊,並有較低違反規範的機率。基於預設具備新聞專業的擔保,新聞從業人員被一般政府機關認定為「比一般人更值得信賴」,故只要一證在手,即可免除每次出入皆要換證、留資料的不便,在委員會、院會、會議室、議場、研究大樓來去自如。
若採取公民不設限模式,則「採訪證」優於旁聽證或會議出席證的正當理由就會消失。畢竟採訪證的取得並非基於比一般人更專業的報導能力,也並非預期該人有較高產製優良報導的機率,而是人人皆可取得採訪證。是以,在公民不設限的模式之下,「公民=記者」、「記者=公民」,即不該再有「旁聽席、媒體採訪區」的分別,旁聽證、採訪證、會議出席證的活動範圍與規則也應調整齊一(旁聽證或會議出席證範圍變廣;或者比較壞的方向,採訪證範圍縮小)。同時,不限資格的採訪證,在未設定退場機制的情況時,也難以處理「近期有脫序行為,又再次申請採訪證」的情形。「不限資格」意味著沒有正當理由拒絕曾脫序違規者申請採訪證
沒有進場門檻、沒有退場機制,我們的國會就即將進入「只要有心,人人都是記者」的新時代。這樣的新時代,顯然有「公開、透明、多元」的好處,無須贅言。但相應的代價是立法院的門禁管理制度必須大幅翻修,若每個訪客都能取得採訪證,意味著出入管理的難度大幅提高。而遇到熱門新聞事件,所有新聞從業人員必須和一般旁聽民眾按照先來後到的次序進入開會場地,若場地真的達到空間上限,也只能下次請早。畢竟採訪證並沒有高於一般旁聽者的正當理由存在。
而「專業社群自律」模式,在美、英、日、法等國行之有年。以美國聯邦參議院為例,記者證的發放與剝奪是以「參議院新聞記者團」所選舉出的「代表委員會」來審查申請者是否符合相關資格,或是否有被剝奪記者證的事由。由於記者團是由國會記者所組成,而代表委員會是由國會記者定期改選,政府(聯邦參議院)並不涉入記者證的發放與剝奪審查,而是專業社群自律。
專業社群自律模式,通常搭配一定程度的記者團登錄門檻。我國立法院舊版的採訪證發放辦法,最失敗的地方就在於「抄一半」,只抄了記者登錄門檻(而且還是亂抄),卻忘了專業社群自律,而僅交由立法院公關室辦理。
此模式的優點,在於能夠促進國會記者專業化,確保國會議員的問政空間不受干擾;而且透過事前抽象規範,讓專業社群在一定的規則下自主運作,能夠避免政府機關干涉新聞採訪自由。不過,在台灣,總統府記者聯誼會、立法院記者聯誼會以及各種記者聯誼會、協會的運作經驗,並未能有效提昇新聞品質,也未能發揮專業社群自律的機能。使許多新聞從業人員擔憂,專業社群自律模式,可能會導致採訪環境更封閉,聯誼會性質純屬聯誼,未來仍將由主流媒體主導,非受僱於機構的記者可能更遭排擠。
而專業社群自律模式在國外亦因資格限制較嚴、對大型機構有利而屢遭質疑,美國聯邦參議院近年亦緩步推動改革,除了全職受僱於新聞機構的記者外,將純網路媒體納入正規新聞記者團的範圍內。聯邦參議院的作法相較台灣更為保守,卻也未遭到重大的違憲審查挑戰。
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(攝影/余志偉)
(攝影/余志偉)

台灣,有沒有第三條路?

在思考國會記者採訪規範時,除了保障新聞從業人員採訪自由,如何能以制度引導良性競爭,以提升新聞產製品質,以帶來更多公共利益,以及保障國會議員能在受監督但不受干擾的環境下問政,應該也是值得我們追求的目標。立法院的採訪規範事涉新聞自由、閱聽人權益、國會議員問政環境等重要事項,與其認為等有爭議再來慢慢解決,不如在事前以更完善的抽象規範排除可能的疑慮。
在前述「公民不設限」及「專業社群自律」兩種模式之爭,我們隱約可以看出,記者採訪規範的先決問題,似乎是「記者和一般人到底有沒有分別?」「記者有沒有資格條件?」
若我們就此認為不該有任何資格條件限制,任何人只要登記,立法院就不該拒絕發放採訪證,也沒有特定退場機制,則持有採訪證者,也必須坦然面對自己相對於純粹旁聽的民眾不該有任何優先權或保留席或較大活動範圍。而立法院也必須面對未來門禁管理方式轉變的問題。
但若我們認為,應該至少有一些最低門檻,那我們接下來就必須誠實面對「門檻是什麼?」「誰來審查?」的問題。在此必須強調,司法院大法官解釋689號對於新聞自由的界定,並非像某些人認為的毫無門檻。相反地,其所設定的門檻很清楚,就是以「為提供具新聞價值之資訊於眾,或為促進公共事務討論以監督政府,而從事之新聞採訪行為」,作為區分一般人和採訪者的標準。
如果採訪者有標準,那麼,「誰來判斷」持證者是否在從事新聞採訪行為?

具體建議:進入門檻低、退場門檻高、國會記者社群民主化

交給政府判斷,大家不放心;但交給現存的民間媒體協會來判斷,也有很多新聞從業人員感到滯礙難行。但若都不判斷,那等於直接回歸「公民不設限」路線。因此,若要判斷「誰在從事採訪行為」,則專業社群的自律或許是一條值得考慮的路徑。
基於害怕主流媒體主導而排擠邊緣,或欠缺代表性等理由,將國會採訪證發放委由記者聯誼會或單一民間單位執行似乎是個壞主意。而目前媒體圈的生態,也讓許多新聞從業人員對專業自律沒有信心(或認為所謂的專業倫理、媒體專業根本不存在)。但就實際而言,若決定國會採訪證發放的委員會,是多個團體組成,除了主流商業媒體、公廣集團等負有政策任務的大型媒體公司,同時包括公民行動影音紀錄資料庫、獨立媒體、苦勞網......等目前已非常積極參與立院採訪規範討論的非傳統主流商業媒體機構以及學界代表的加入,由多數個團體所組成的委員會判斷「申請者是否從事採訪行為」,應可獲致採訪證公正發放的結果(即是英國 UK PRESS CARD AUTHORITY Ltd, UKPCA模式)。
但,我們也完全理解,台灣現今的媒體工作環境,新聞從業人員彼此欠缺信任基礎,且業內並未形成大致具可預見性的專業倫理規範共識(不是沒有,而是沒有社群共識),因而縱使僅是針對國會議場採訪的規範,不論是事前資格審查,或事後退場機制都讓部分新聞工作者難以接受。而前述的委員會模式,可能在台灣實務上會引發更多永無休止的「誰有資格代表我」、「為什麼是這些團體」、「誰有資格認定誰能拿到記者證」的爭論,反而治絲益棼。在此個人大膽提出一想法:
在判斷基準方面,大法官設定的門檻難以事先判斷(還沒進去採訪,無法預知是否從事採訪行為),因此,不妨把大法官的紅線從事前的審查,移到事後的退場機制。換言之,記者的「登錄」門檻應該盡量降低,符合基本年齡限制、近期無違規記錄等最低門檻者,任何人都可以向立法院公關室申請採訪證,任何已登錄採訪者名錄(下稱國會記者團)者都可以獲發採訪證,進入立院採訪。但應有負面表列的退場機制,「非從事新聞採訪」或「違規」者(例如,咆哮議場、攻擊脅迫委員或其他違法行為、違反新聞倫理情節重大、於記者團代表委員會選舉行賄賂、強暴、脅迫、違法遊說、極長時間未有新聞產出等)即應有新聞倫理紀律處置(告誡、停權、除名等)。而新聞倫理紀律處置,應該由國會記者團定期選舉出的代表委員會來判斷、執行,並受公開審查過程、結果與理由,以避免代表委員會的恣意。而新聞倫理紀律處置應設有事前抽象的規範,可由立法院制定或由國會記者團會員大會制定。而遭遇熱門新聞事件,預期將出現混亂場面時,也可由代表委員會預先協調媒體席位規劃。
如此一來,由於進入記者團門檻低(除年齡外,幾乎可不設門檻),能促使國會新聞報導更開放、多元;同時,由於仍有退場機制,記者團成員必須遵守新聞倫理規範,因此仍有正當理由享有比旁聽證更多的優先權;再者,由國會記者團定期選舉代表委員會,只要成員能維持積極參與、審議,應可擺脫主流媒體壟斷的疑慮。
這樣的想法,有論者批評為「菁英主義」。但,本文所主張的國會記者團加入門檻極低,只要幾乎登記就能加入,取得採訪證同時就取得新聞記者團會員資格。而代表委員會有定期改選,自律規範也是由會員大會制定,相較於「公民不設限」模式,其實只是多了一個「由定期選舉而產生的代表委員會執行的退場機制」而已,除此之外幾乎與不設限無異,應該不是菁英主義的實踐。
相較於國家管控或任意決定邊界,開大門採自由登記制,同時搭配專業社群自律的退場機制,對於新聞自由保障而言,或許可獲得更穩定的正面效果。但我也理解,在台灣新聞從業人員社群彼此缺乏互信、欠缺穩定的專業倫理共識時,所謂退場機制也可能滯礙難行。或許「只要有心,人人都是記者」是目前的最大公約數,但採取此模式必須付出採訪者與一般旁聽者或訪客不再有區別的代價,在台灣國會新聞的發展史上,或許是一場大型實驗。

找回新聞專業社群的聲音

說到底,「國會記者採訪規範」的爭議,其根底源自於新媒體時代,當每個人都(可以)是「自媒體」時,所謂的「新聞從業人員」和「一般人」的界線正快速消融。當社群裡新聞從業人員的專業性未被認為顯著高於素人採訪者時,「為什麼那些記者可以,我就不行?」的提問就會自然浮現。這次在立法院,下次可能會在行政院、總統府,或任何其他政府機關。甚至檢察署、法院、地方政府的大門也很快地會被挑戰。
在這次爭議風波中,專業記者團體的聲音幾乎未曾出現,2月25日立院座談會,記者協會甚至未派代表出席表達立場。也無怪乎,許多新聞從業人員對於「專業社群自律」的方向可謂極度悲觀,雖然參照美、英等國皆以此種模式處理,但仍不相信此模式在台灣能夠成功。甚至在新聞業界逐漸形成「新聞採訪不存在所謂專業,只要有心,人人都是記者」的看法,在作者看來,似乎是現今媒體極度過勞、業界生態扭曲的惡性循環下,一個悲慘的自我實現預言。
不只國家要面對「新聞自由保障」的問題,新聞專業社群也要面對:新聞專業倫理是什麼?或是要直接承認根本沒有新聞專業倫理可言。在媒體生態極速崩壞的年代,若未能及時以專業度建立社會對於職業記者社群的信賴感,那麼,未來整體走向「公民不設限」似乎是不可避免的大勢所趨。而所謂新聞從業人員和一般人之間的界線,也將消逝得無影無蹤。而在專業新聞社群不存在的情形下,台灣的整體閱聽環境是會變好還是變壞,實在難以預料。
誠如長期關注國會改革的公督盟執行長張宏林於立院座談會所言:立院開放採訪仍須有適度規範以及採訪自律,否則若開放立院釀成悲劇,「就會被反民主的人諷刺『果然出事了吧』」、「 切莫讓好事以悲劇收場」。而司法院大法官689號意旨並非「只要有心,人人都是記者」而是「只要有採訪行為,即受新聞自由保障」。如果我們仍然要區分「何謂採訪行為」,自然會衍生「誰來判斷、何時判斷」的問題,交給不具進入障礙的國會記者團判斷,或許是目前最能擺脫政府控制與菁英、上級壟斷權力的方式。如果認為「沒人有資格判斷」,那麼終局結果就是走向採訪者的身分不再有特別待遇。
本文的建議並不是完美的,有些人或許認為是狂想。但「全面開放,不需任何資格,出事再說」只是書空咄咄。在經歷座談會大鳴大放後,仍一心採取「公民不設限」,全面消除採訪者與一般旁聽者差別的作法,最是簡便,只要決定幾歲以上就可以領到採訪證或旁聽證即可;若認為應該維持權限高於旁聽證的採訪證制度,就請一起動手來寫出最能容許多元開放文化的管制規範吧!

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