位於七星潭旁的花蓮縣道193線北段拓寬案,在2年內第九度闖關環差審查後,終於叩關成功,通過環差小組審查。
但2年多來的爭議並未因多次審查而更加聚焦,在會議主席國立宜蘭大學環境工程學系江漢全教授宣布環差過關的時刻,花蓮民間團體聚集在會議現場高喊「縣府蠻幹、環委護航」,抗議聲中環評委員低頭不語地,在警察的保護下迅速從會議現場後門離開。到底是事件告一段落的結束,抑或下一波抗爭的開端,還是未知數。

路線大改道,成為過關關鍵

193拓寬案,是近年來在花蓮縣環保局內審查最多次的案件。
在現有的環評機制中,一審再審往往淪為文字遊戲,除了補齊不足的調查資料外,就是不斷在填充建設之後的環境保護對策與機制,至於開發單位說的是否可行,就完全取決於環評委員的心證。
糾結了2年之後,其實這回花蓮縣政府所做出的決定性改變,就是避開大部分的現有193線道往西側移動,有超過8成的路線都重新挪動。除此之外,更大的變動是開發目的,過去8次不斷強調因為會有蘇花改通車後的車流,要未雨綢繆地做疏流的準備,但本次審查的計劃書中,採用了交通顧問公司的評估,認為新線開闢後並不會有太多新的車流,但為了維生、安全、緊急救災等功用,必須要另闢新路。顯然路線與開發目的的移動,深受委員青睞,故成為一舉過關的主因。

是否為另闢新路?環評不願面對

然而,這樣的改變也成為審查中第一個程序問題。筆者在會議一開始就提出異議,因為開發路線的移動,似乎已經並非原來的193線拓寬,必須要重新審酌是否該重啟環評,而不是用環境差異分析的機制處理,但環評機制的主管機關花蓮縣環保局說明,認為路線沒有新增超過10%,所以不構成環評法要重啟環評的要件。
有趣的是,環評委員許文昌也跳出來替環保局解釋,認為開發單位(花蓮縣建設處)就是因為環差審查中,委員、民眾不斷提及要保護保安林,所以改變原計畫以替代方案作為審查,未來要是審查過關,這條路線就會是縣道193線,所以當然是原案。
但許委員沒有說的是,若是因為同樣要疏導車流的必要性,為了保護環境做出路線變更,或許可以勉強成立;不過改變了路線也改變興建必要性,就大有問題。譬如這回說是為了要做緊急救災的另一條道路,但連支持方的新城鄉公所秘書都說,過去曾碰到颱風造成土石流,台九線與193縣道同時癱瘓,所以需要新路,但在此邏輯下,新路線介於台九線與193線中間,除非這條新路線是高架可以免於地面的土石泥流,不然新路線肯定也會在類似事件中癱瘓,緊急救災功能蕩然無存。
而這些事情不會被討論。因為許文昌委員在審查中又表示,因為是舊案,所以過去8次處理過的問題不再處理,這次只聚焦過去沒處理好的問題,所以開發目的已經在過去被肯認,委員們也無需面對開發必要性變更的新問題。
在此舊案持續審查,且環評委員跳出來主導議事方向的邏輯中,關鍵的問題不再需要被關心,會議至此結果也呼之欲出。

通過一條沒錢蓋的路

193拓寬案其實早在民國89年就規劃設計,之所以會成為話題,是因為交通部「生活圈道路交通系統建設計畫」在民國104年的計劃中,給了超過10億的經費讓193線南北段可以拓寬,而在審查的過程中,民間團體除了在環評機制內努力外,也不斷挑戰交通部的給錢機制,終於在今年的生活圈計畫滾動式檢討中,凍結了完全沒必要的193線北段拓寬計畫經費。可惜的是,這些道路興建的給錢機制,並沒有被打開,仍然是幾個小時內決定近百億的經費如何分配,仍然只能透過國會遊說的能量在立法院裡監督。
193線北段拓寬經費已然被凍結,環差會議上,卻完全不再討論錢從哪裡來。同樣在此案中,先前被部分通過的193線南段拓寬則面臨經費不足,只能拓寬一半,以至於出現前寬後窄的窘境,進而造成更大的壅塞問題,不僅未能達成本來在環評過程中,強調安全、交通運輸的必要性,汽機車因為壅塞的怠速,反而造成更多環境汙染。
但這樣的錯誤並沒有被檢討,南段經費的不足,開發單位花蓮縣建設處歸咎於現況土地要市價徵收,地價一直漲(而這漲幅跟道路要開通有顯著相關),所以比預估的徵收費用還高,以致無法完成原定計畫。然而,同樣的邏輯卻完全被北段的審查漠視,除了中央已經將原訂5億多的經費回收外,因為改線要徵收更多農地,原定的7億可能還要高漲到10億才有辦法處理這6公里的道路,已經完全不符合公共建設益本比的想像。
更重要的是,這筆經費現況只能由花蓮縣政府自籌,根據花蓮縣公告,106年9月底,公共債務約115億元,平均每個縣民要負擔3.5萬元的債務,為了一條說不清必要性的道路,為了一條可能造成七星潭等景點地區更多壅塞的道路,還要繼續債台高築,荒謬且不知悔改的縣府政策是拿未來的錢開玩笑。
當然也有陰謀說,這條路只是要一個開發通過的許可,周遭的土地價值就可以水漲船高;但無論原因為何,此案缺乏一項公共建設應具備的討論過程,實應該徹底重新檢討。
新舊193縣道案示意圖。(「爭取改善不拓寬,共創幸福193」臉書社團提供)
新舊193縣道案示意圖。(「爭取改善不拓寬,共創幸福193」臉書社團提供)

環評機制的困境

在民間團體歷次的聲明中,都可以看出193縣道拓寬的爭議,除了環境部分保安林地是否可開發的爭議,其最大的問題還是在於開發的必要性與交通設計,然而這些項目確實在現況的環評機制中不被看重。
譬如這次興建的理由為維生、安全、緊急救災,但報告中引用資料有誤,把現況的193縣道的肇事案件增加許多,以致於變成不安全的道路。又或者新線與台九線兩條相互平行,兩條南北向路線距離不到400公尺,遇到大型天災造成的淹水或泥流,應該都是相同處境,如何達到緊急救災與維生?但這些事情在審查中都無人回應,也不被討論。
我們當然可以檢討是環評委員的失職,但環評機制的設立,是為了達到開發建設前,評估是否可以開發與如何開發對環境維持永續較好,但興建必要性並非討論重點,也因此許多浪費公帑、圖利個人的建設,無法在以環境為導向的審查中被好好討論。
又因政府只在環評機制中最為開放民眾參與,以致於所有的論戰,都只能在環評中發生,民眾也只能在此對於整套公共政策發言,以193案為例,真正該面對開發必要性質疑的建設處、掌管縣政規劃的行政研考處,皆躲藏在審查之後,偶而避重就輕地發言,挑好回答的問題面對,卻不敢與民眾仔細論辯。
嚴格的環評機制,反而造成開發為導向的經濟部門、交通部門的躲藏,更使得地方政府隱身在機制之後,不用正面審議公共政策。以193案為例,所有的開發單位都說尊重環評,所以環評委員必須得肩負除了環境之外,開發准駁的全部壓力;但卻說不清楚開發必要性、交通整體的規劃、財源從何而來,任憑民眾如何挑戰、提出質疑,這些應該是重點的事情,完全被冷處理了。
要解決這樣公共政策施行的困境,得靠民間攜手撞開公部門的黑箱審議,譬如此案中交通部生活圈道路補助的機制,花蓮縣政府內核定道路興建的規畫機制,都應該有資訊的公開與民眾參與甚至審議的空間,不能讓該負責的人永遠躲藏在暗處分配,應攤在陽光下接受檢驗。

公民運動的思辨

在新線規劃後,也有人挑戰說,既然新路不會碰觸到保安林、密集林,既可以保護原有193線的美麗,又可以分流快車,更讓在此漫步、單車遊覽的安全性大增,已經照公民團體的訴求作出如此大的讓步,為何還要反對?反對要是成功又換回原路線的拓寬,會不會損失更大?要不要見好就收?這在反對拓寬的社團中也引發相當多的討論與思辯。
但持續關心的公民在討論過程中,一來堅持縣民的預算不能被荒唐使用,二來認為過往的程序不正義,導致現況下193原路線旁的私人地,因為預期開發效益,先把樹砍完,地價先漲,這樣的事情應該要被重視甚至扼止,所以應該要堅持說清楚道路興建的必要性。
這是一條比較艱難的路,要在總是被簡約處理的環評會議中,把複雜的事情再拿出來討論,逼著所有人必須要面對,才是公民參與真正的精神與價值。

只要有人在,就還有改變的希望

我們總說這樣的審查無論如何都沒有贏家,機制的設計讓對話不可能發生,丟出的問題也只能靜待下一次的書面報告回應,而那是幾個月後的事。現場被區分成正方、反方永遠都要選邊站,議員的嗆聲、代表的叫囂、而環保團體也每每有人爆氣,一次次地耐心被消磨,剩下的就是針鋒相對。
縣道193案被強行通過似乎是一大失敗,但其實也沒這麼差。越來越多的公民一起關心地方議題,有新的一群夥伴開始做地方的訪調、深根,也舉辦輕鬆有趣、親子共學的活動讓更多縣民了解公共議題,還在花蓮嘗試了線上集資等新形態的公民運動形式。如果這群人越來越多,在這地方首長喊水會結凍的氣氛中,仍然會有新的可能與改變。
審查的當天,來了位筆者於花蓮高中就讀時的同屆同學。她說看到我的Facebook寫了這麼久,第一次想來看看,就這樣看到了最後;而這樣的故事在過去8次的審查中,也都有第一次願意來的人,這大概是心情最激動的時刻了。雖然說著沒有贏家,但只要能讓更多討論發生,讓不同地人們願意嘗試著多認識公共事務,那怕只是多一兩個人,都覺得好像多往前了些。
我們擁有這麼美的海灣,有一群希望這片土地更能永續而美好生活的夥伴,實在願意繼續樂觀下去。議題會有起落、成敗,但只要人還在,就有走下去的能耐。
拓寬案環評實錄
花蓮193線道的美麗與哀愁

193縣道拓寬案

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