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【《報導者》X The g0v News】
股東、標案、政治獻金,他們用數據發現政治的真實模樣
開放政府夥伴關係(OGP)的研究人員正在開會討論。
開放政府夥伴關係(OGP)的研究人員正在開會討論。

貪腐與權力腐化像是雙生子般,挑戰著許多政府的運行,尤其從極權國家走向民主,改革之輪更常常因金錢而腐朽。開放資料被視作讓政治運作公開、信任的道路,解決貪腐,變成了國際開放政府趨勢下最重要的一軌。從標案、政治獻金到企業受益人的揭露,數據不只讓金錢流向透明,更是把權力的分配網絡公開。

我們專訪3大團隊,沒想到這場「打開」的實驗,最終卻揭露了他們意料之外的殘酷事實。

如果能看見政府、政黨與企業間的現金流,我們會看見什麼? 如果以政府標案、候選人、企業股東為點,金錢關係為線,那一幅「政治現況」將是什麼模樣?
這不是想像,在喬治亞「政治獻金網 」上,每個人都可以順著金流玩連連看。你可以從個人的名字為起點,在頁面的搜尋框填入人名,便會跑出此人對國內各政黨的政治獻金,接著還能跑出與此人相關的企業、和其在選舉中對政黨的政治獻金。下一步,透過公司名,就能連到公司拿到的政府標案。金錢與政治的相關,在這裡具體又明白。
讓黑箱中的政商裙帶關係成為人人都能使用的「連連看」,關鍵,是開放資料。
「這是一個很大的工程,」國際透明組織(Transparency International)喬治亞分部專案經理那特羅希維利(Levan Natroshvili)嘆道。喬治亞的金流連連看,來自於公司登記資料、政治獻金資料與政府採購資料,共3座資料庫的建置、開放與相連。
「一開始,政府提供的資料都不太能用,」那特羅希維利回憶。從修法提供法源、讓政府願意開放資料,而後資料開放的方式、資料的品質、格式等,每個都是關卡;當時,那特羅希維利自己也曾盯著電腦螢幕,一筆一筆資料重打,就因為格式是錯誤的。
除了開放意願、資料的品質,接下來是資料發布的頻率,以及資料放出來之後能不能與其他程式介接。以喬治亞為例,前文的「連連看」最後能夠順利發生,除了向政府遊說、修改政府資料格式,那特羅希維利與同伴還自行開發程式,自動從政府網站爬資料,抓進數據庫裡,才能真正讓開放出來的資料是可搜尋的、可互相比對的。

巴拿馬文件後,反貪成為開放政府專案 大宗

這就是大部分開放政府改革的挑戰,有如一條一關又一關的闖關路,其中反貪腐因為牽涉的利益最大,阻礙也就最大。但也因為在改革中扮演了不可或缺的角色,用數據反貪的風潮中,喬治亞並不孤單,尤其在巴拿馬文件(Panama Papers)的曝光之後,以反貪為題的開放政府專案,在世界各地開始冒出芽,並展開聯盟。
2012年開始、30餘國參與的開放採購國際夥伴(Open Contracting Partnership)就是指標之一。執行長海曼(Gavin Hayman)在接受 g0v.news 專訪時表示,政府採購是貪腐最大的溫床。從數字來看,全球政府採購金額約9.5兆美元,約佔全球每年GDP的15%,重要性毋庸置疑,而且,公開採購一旦陷入貪腐,將嚴重影響公共服務的品質。
另一項世界銀行(World Bank)對88國、3萬4千家企業的調查顯示,公開採購的透明度越高,獨立吹哨者系統的建立、獨立第3方的審查制度越完整,投標的競爭就會越激烈、回扣要求就會越少,同樣的稅金得到的公共服務就會更好。
開放採購國際夥伴在全球推廣的,便是將政府採購的過程數位化,並設計統一的格式,將所產生的數據成為可運用的資料,進一步將政府採購的過程公開、透明、可受監督。
開放採購資料標準(Open Contracting Data Standard)
烏克蘭是將政府採購「開放」後的最成功案例,不僅降低了國家預算、增加投標的企業,還更進一步讓政府採購的資料庫成為企業尋找商機、記者與公民團體監督時政的實用平台。
綜觀全球,政府採購只是用數據防貪的第一步,而巴拿馬文件、天堂文件(Paradise Papers),則點出貪腐問題的另一個面向,海外企業所扮演的藏富角色。在海外註冊公司,不只是能夠避稅,還能透過多重的持股設計,讓企業受益者如影武者般藏身幕後,巴拿馬文件揭露了多國政治領袖的海外財產後,國際間反貪腐的組織們,便將目光轉向企業受益人的揭露。

不只公開政府採購數據,更要揭露企業受益人

2017年,全球7大反貪非政府組織(Global Witness, Open Contracting Partnership, Web Foundation, Transparency International, the ONE Campaign, the B Team, OpenCorporates)合作,推出OpenOwnership專案,希望透過國際統一的公司登記格式,讓企業的受益人、股東被完全揭露,成為網上公開的開放資料,而後,可據此確認每一家企業是否牽涉任何不法情事,讓合作的企業、政府單位,能夠完全放心。同時,也讓各國及國際司法單位,能夠確認罪犯或是嫌疑人,是否與他國企業有任何相關。
OpenOwnership專案經理茲特考斯基(Zosia Sztykowski)說:「我們想改變人們對所謂『企業透明』的認知。」過去,公司受益人的揭露可能在不同國家的法律架構下,是司法單位、經濟部等接觸的資訊範圍,但OpenOwnership想推廣的,是讓記者、公民團體及任何人,都能完全了解企業背後的受益人、與其他企業的關係等等。她以英國為例,作為全球公司揭露要求最嚴格的國家之一,司法單位本就擁有完整的權限及資訊,監管國內的企業,但「連英國司法單位的人都覺得困難重重,因為太多海外公司,若真的要完全揭露,司法單位必須做大量的跨國溝通,不同國家有不同標準,有的甚至沒有資料。」
從2017年4月至今,英國、斯洛伐克、丹麥、烏克蘭已加入OpenOwnership,奈吉利亞、吉爾吉斯、迦納正在準備。在公司資料揭露的平台上,也有超過500萬家企業的資料揭露,只要在平台上輸入公司名或者人名,就能找到擁有者、持股份額,或是其他擁有持股的公司列表。為了怕各國名字輸入規則有異,平台上還把相似的名字一併列出。
茲特考斯基也坦承,在許多國家,企業受益人(beneficiaries)的揭露還有隱私權的爭議;但在有些國家,成立公司被視作國家賦予的權利,而對公司成立所需揭露的資訊修法,要求公開受益人,也是政府可行的政策方向。除了對資訊揭露的認知不同,其他還包括修法難度、政府資訊能力以及民意代表態度等差異。
從政府採購的公開到企業受益人的公開,國際間使用數據反貪,像是接棒一般,因為新技術的產生、新事件的發生,從單一國家的專案到國際間標準的建立,近年已從單純的開放資料,到要求資料的可用性、國際間資料串接。也因此如喬治亞案例那樣,結合3個資料庫,提供「一站式」服務,讓政治獻金與公開採購的關聯、企業與政黨間的「夥伴」關係,成為一鍵可達的距離。「只有這樣做才能找出連結,預防可能的貪腐或是政商之間的私下合作,」那特羅希維利說。

到頭來,公民意志才是最大挑戰

在最近一次的調查報告中,那特羅希維利統計了喬治亞2017年6月1號到11月1號間,約新台幣1億8,200萬元的政治獻金中,有91%進入了執政黨喬治亞夢想(The Georgian Dream)的口袋,且執政黨的政治獻金收入,足足是排名第2政黨的15倍,更是其他所有政黨政治獻金量總和的10倍。
政治獻金不可置信的集中起來並可以搜尋,在那特羅希維利眼中,已是極大的進步。作為前蘇聯國家,真正擁有獨立自治權不到30年的喬治亞,曾經,企業對執政黨的政治獻金被視作義務。
「現在,至少他們是建立在『互惠』的關係上。」透過政治獻金網上的資料比對,媒體及公民團體甚至司法單位,都一再發現政治獻金與政府標案間的直接關聯。
但,即便金與權之間的關係如此清楚,在喬治亞最大的挑戰是司法與人民。
「檢調都有回應民間的質疑、展開調查,只是從來沒有真的進入審判,」那特羅希維利以石沉大海形容,喬治亞的司法系統正是貪腐及黑箱的重災區,光照不進,於是政治獻金網即使點出了醜陋真相,卻還是無法真正成為刑罰,改革的路還漫長。
更讓那特羅希維利在意的是:選民不在意貪腐。
「投票的時候選民根本不在意標案跟政治獻金的關聯,他們只想知道退休金、失業率、自己的收入有沒有辦法提高,」那特羅希維利說,加上在野黨的孱弱不振,貪腐的問題雖然具體,開放資料仍然影響不了選票。即便政商間的權力分配、金流往來雖然都已明白地畫了出來,但若貪腐在一般民眾眼中不足為奇,技術、資源、人才培訓等恐怕都不是障礙,選民意志才是數據打貪的天花板,也是「開放政府」最大的挑戰。

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