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為誰「開放政府」?與誰「夥伴關係」?2018 OGP高峰會現場觀察
2018 OGP高峰會在喬治亞舉行。(圖片提供/開放文化基金會)
2018 OGP高峰會在喬治亞舉行。(圖片提供/開放文化基金會)

7月17日,擁有76個會員國、超過3千個公民團體參與的開放政府夥伴關係(Open Government Partnership, OGP),在俄羅斯南方小國喬治亞召開年度高峰會,吸引2,200多位代表,3天內,進行近上百場座談。

來自台灣的開放文化基金會、g0v參與者,連兩屆參與,見證以透明、參與、可責、包容為核心的「開放政府」,如何從草根發起的民間運動,成為全球民主國家的主流話題。此篇為g0v news與《報導者》聯合刊登的系列文章之一,來自台灣代表團的第一手觀察。

擁有370萬人口的喬治亞,在7月,成為世界焦點。
這裡,蘇維埃時代的建築前,歐盟的旗子與國旗共飛。這20%領土仍被侵佔的小國,1991年走向民主自治、2003年爆發玫瑰革命
玫瑰革命是2003年11月在喬治亞發生的反對當時總統謝瓦納茲及政府的一系列示威活動,其領導人反對黨領袖薩卡什維利每次公開露面都拿一枝玫瑰花,因此被稱為玫瑰革命。最終,謝瓦納茲辭職。
,至今,仍處在兩場戰爭之中。第一場,是邊界上的領土之戰。第二場,是新興民主國家中常見,既有政商結構體與民眾的權力拔河。
是後者,讓目光照向喬治亞;過去6年,他們用開放政府打這場仗。
喬治亞的情況離世界上大部分民主國家都不遠。這裡有富可敵國的商人,出錢組成反改革政黨,也有鄰國的假新聞攻擊,還有外來的東西兩股勢力,砸錢、拉拔羽翼,轉型正義的腳步都還在發抖走著,國內又因玫瑰革命而分裂。這不到30歲的民主社會,於是像颱風天的戲棚,隨風搖擺,吹得棚下政治人物、公民團體、媒體面目全非。
根據非政府組織自由之家(Freedom House)調查,全球民主發展進入數十年來最嚴峻時刻,人權、法治、公民團體在全球受到攻擊。專研全球公民空間發展(civil space)的國際智庫Civicus指出,超過100個國家,言論自由、和平代議、集會自由都出現倒退,同時,愛德曼全球信任度調查報告(Edelman Trust Barometer)中,全世界對政府的信任繼續下滑。
喬治亞的煩惱,大部分民主國家也無法免疫,於是各國如何用「開放政府」迎戰,成了大家都想知道的故事。用數位的方式,讓政府運作的相關數據公開,打開給人民看,這帖被稱為「開放政府」的藥,過去,是民主國家的加分題,從今年 OGP
開放政府夥伴關係(Open Government Partnership, OGP) 是2011年9月設立的跨國倡議組織,訴求政府對透明、公民賦權、對抗貪腐、引入科技加強治理等,提出具體承諾。創始會員國包括巴西、印尼、墨西哥、挪威、菲律賓、南非、英國。同時,OGP也推動開放議會的改革。自2016年起,OGP開放非國家的政府組織申請加入。
的現場看來,已是必考。

OGP的主流化:成為政府的療程與舞台

「今年大會,是開放政府的轉捩點。」下一任OGP主辦國加拿大國庫委員會主席斯科特.布里森(Scott Brison)觀察。
2017年底,經濟合作暨發展組織(OECD)發出官方聲明,認定開放政府成為未來公共治理的基本要件。G20 也在今年正式將開放政府納入核心議程,成立專責部門。創立不過短短6年,OGP已有全球76個國家、20個地方政府成為會員,這些政府領袖必須提出全國性的開放政府行動計畫,共立下3千多項正式承諾,他們也必須創造公共論壇,讓公民團體與政府面對面,在同一張桌上,決定改革路線。
OGP目前有全球76個國家會員。(圖片來源/GOP官網)
OGP目前有全球76個國家會員。(圖片來源/GOP官網)
於是OGP從宣示,變得像是療程。今年3大主題,分別是「反貪」、「增加公民參與」、「更好的公共服務」;三軌之下,區塊鏈、行動裝置應用、開放資料等技術名詞、概念,變成藥方上的名稱,人民認為政府有病,那政府就透過OGP宣示,讓納稅人再相信一次。
OGP也像是契約,病了的政府把雙手伸出,邀公民把脈,公正客觀的資料是對話依據,OGP的框架當遊戲規則,每兩年提出報告,檢視改革進度。OGP還有獨立的吹哨者系統,任何的利益相關行為者,都可以通報OGP;以前各國民眾要等幾年才有一次選舉,現在,天天可以告狀。
OGP的新會員國斯里蘭卡,總統邁西里塞納(Maithripala Sirisena)這麼說:他認為在OGP框架下對抗貪腐,處理的是權力的重新分配,「權力和貪腐是一體的,(要根除)必須讓政府、政治人物的權力最小化,還給民眾、社群、公民團體。」另一個新會員,塞爾維亞總理布爾納比奇(Ana Brnabić)則認為,OGP打開了對話的空間,給政府挑戰跟機會,重新想像公共行政的樣貌。
這些過去遠古時代也說得出來的承諾,如今,在新技術的加持下、在OGP的舞台上,變得有說服力。例如在西班牙馬德里,40萬民眾參與線上提案,決定1億歐元市府預算怎麼花。又例如,在愛沙尼亞,政府建起3個資料庫,追蹤政治獻金。還有坦桑尼亞,民眾可用手機App,即時監督各地醫療診所有沒有浪費資源。
OGP更是舞台,讓只有370萬人的喬治亞,也能在主要大國前爭光。他們端出最高法院到警政系統開放成績單、50餘座鄉村的數位公共服務中心,彌補城鄉差距、政府開放資料一站式服務,還有與民眾團體共組的對話機制,都讓慶祝建國百年的喬治亞,抬頭挺胸。
上一屆2016年OGP高峰會主辦國,大國法蘭西,時任總統歐蘭德(François Hollande)也愛OGP舞台。本來,他要在舞台上留下一個美好畫面、為競選連任大大加分,他要宣示,法國從大革命到現代,都是帶領世界實踐民主的先鋒。沒料到,恐攻加上難民潮,讓他的支持率只剩4%,OGP大會還沒開始,他已主動宣布不參選連任。

只開放資料,不開放關係?

不管從政治性的宣示、示弱的改革藥方還是國家光榮的舞台,6歲的OGP,作為全球規模最大、最多官方參與的開放政府系列論壇,一方面點出熱度,另一端,卻也照亮困境:政府強調資料的開放,避提關係的開放。
於是連兩屆的現場,舞台下,公民團體的騷動都相同。
上一屆,法國各主要公民科技社群,在大會召開前夕,發表公開信,指法國政府透過開放政府概念和OGP舞台,洗白自己。不僅公民參與沒有貫徹,連使用的數位工具,也非開源,有圖利特定廠商之嫌。
今年大會現場,騷動從桌面的傳單一路燒到台上的對辯。
那是一張手掌大的傳單。標題是一個問題:「有這些,開放政府還是開放政府嗎?」底下,數字一個個攤開:某國政府對記者與公民團體的非法數位監控、每年7名記者被謀殺、每天13人失蹤、一場選舉100個政治人物被殺⋯⋯。
這是OGP的創始會員、2015年的主辦國墨西哥,在過去幾年的表現。
若是只看官方報告,墨西哥是開放政府的優等生。2016-18 的兩年全國性計畫,由400個官方、民間代表共同擬定,立下7個承諾。但公民團體在去年發現,政府其實透過非法的手段如數位監控等,對參與的記者、公民團體,進行控制與人權侵犯。也就是一邊強調開放,一邊,讓公民空間一步步縮小。
在提出公開信、透過對話機制都得不到政府反映後,墨西哥在2017年成為OGP首例,公民團體主動退出OGP、不為政府背書的案例。
墨西哥公民團體代表之一Juan M. Casanueva告訴我們,新一屆政府將在年底就任,態度目前未明,但OGP框架下形塑的合作關係、開放政府標準,將是公民對新政府訴求的依據,只是,若OGP未來無法對類似的會員行為有所對應,那將容許各地政府「重新定義」開放政府,OGP將被貼上幫兇之名。(OGP官方對墨西哥公民團體退出的聲明
OGP會議一景(圖片來源/OGP)
OGP會議一景(圖片來源/OGP)
同樣對於「關係」不滿的,還有主辦國喬治亞的公民代表們。
過去幾年一路參與喬治亞改革之路的資訊自由發展協會(Institute for Development of Freedom of Information)執行長Giorgi Kldiashvili指出,政府與民眾的共創機制,是讓喬治亞成為主席國家的重要成功,「但我最近離開了對話論壇,⋯⋯一年前,論壇是個成功的故事沒錯,但改革的腳步不只是慢了下來了,談的改革都不是真的前進,過去的也還沒實現,例如,言論自由法案一直都還沒通過!」
一封由公民團體聯名對總理的公開信,批判力道更直接:點名現任總理搞不清楚狀況、法務部長輕蔑公民等。喬治亞 「2018-19的開放政府國家計劃」,在OGP 設定的最後期限才草草遞給公民團體,而公民團體儘速提出的替代方案,政府也選擇在最後一刻才全盤否決,不留任何進一步溝通的空間。於是,OGP大會3天的議程,就在台上喬治亞政府的不斷地宣揚國威,和台下公民團體不斷表達不滿的尷尬之下度過。直到最後一天最後一場對談,主管開放政府事務的喬治亞法務部長 Thea Tsulukiani,才在主要贊助商美國國際開發署USAID代表、OECD代表的同台下,與公民團體有直接的交鋒。

參與的人,會是誰?

「言論自由法案已經準備好了,但警察、檢察官、執法單位還沒有,」Thea Tsulukiani直接了當的說,「我所認為的共創(Co-creat)跟OGP一樣,也有不同,不是只跟你們OGP的社群,我們還要跟其他執行的單位一起共商,我不確定改革的前進,只應該由民間單位的意見領航。」
「(喬治亞)還有其他不了解情況的民眾,他們準備好了嗎?」Thea Tsulukiani 對著一旁的公民團體直說,她知道自己不受歡迎,也知道公民團體希望她下台;但主導開放政府計劃的她,想的是自己離開之後,接任的官員若有不同理念,現在的改革,還能不能留存?能不能繼續下去?衝得太快,會不會落為曇花一現?她強調,作為政府,要讓治理真的更好並持續一致,她認定的共創,必須讓政府各單位、企業,尤其是執行的第一線公務員,都加入。
她的直白,講出了大多數官員的內心話,卻也凸顯國家政府與OGP目標的衝突。
OGP不只把民眾參與列為開放政府的核心,也進一步把民眾參與細分為6個階段;但從數字來看,OGP會員國在3千多項的改革承諾執行過程中,竟有4成,是連諮詢民眾都沒有的。而真正貫徹民眾參與,與民眾一起決策的「賦權」,更是掛零。
OGP會員國在3千多項的改革承諾執行過程中,竟有4成,是連諮詢民眾都沒有的。而真正貫徹民眾參與,與民眾一起決策的「賦權」,更是掛零。(圖片來源/OGP官網)
OGP會員國在3千多項的改革承諾執行過程中,竟有4成,是連諮詢民眾都沒有的。而真正貫徹民眾參與,與民眾一起決策的「賦權」,更是掛零。(圖片來源/OGP官網)
喬治亞法務部長的一番話,還點出此屆OGP另一個最大的不同:企業的加入。
與上一屆相比,巴黎大量強調公民社會的角色,還讓巴黎總統府全開放,辦3天的黑客松。今年,鎂光燈卻在 OECD、G20、企業組成的「B-Team」、美國援外機構USAID主導下,轉向了更多國際組織的數位工具介紹、企業角色的引入、政府採購的開放、自然資源的開採透明化等。
一個來自美國的智庫代表告訴我們,OGP有一半會員是1990年代後新型民主政體,在她眼中,會員國擁有的自然資源數量,與OGP給予的資源多寡成正比。若搭以國際企業組成的團體「B-Team」在今年成為共同主席、帶有西方色彩的國際組織大力主導議程,OGP下的「開放政府」大旗,雖號召力與資源都越來越多,但旗上色彩,可能也不再透明。
怎麼辦?

公民之力,細水長流

OGP的公民團體主席在開幕致詞,以已故南非人權奮鬥者曼德拉(Nelson Rolihlahla Mandela)的話,「把敵人變成朋友」作為表態跟提醒,而同台致辭的OGP執行長普拉漢(Sanjay Pradhan),也一改上屆要求政府提出承諾、大力開放資料走向透明的直接與正向,他有所指地說,「這場高峰會,是讓政府內外的改革者遇見彼此、交換轉型的創新工具,形成陣線後,讓權力回到公民手上,讓公民能夠影響政策、能夠改變自己的生活。」他舉了幾個國家選舉更迭之後,改革停了下來的例子,「我希望這樣的陣線可以不斷的擴大,成為一股重振民主、對抗封閉政權的力量。」
在台下,OGP公民日的討論之中,陣線的概念與水系結合。公民團體形容自身為水分子,可以被視而不見,但卻也可以在漫長的改革路中,穿出路徑、打破巨石。政治人物有任期的限制,但公民社會的建立和穩固,才是讓正向循環發生、新生態蓬勃的基本。
這些號稱屬於開放陣營的政治人物、民主國家,是短視的只在意「開放政府」,還是與水共存的發展「夥伴關係」?開放政府的鼓吹,最終是為政治資本,還是民主國家真的想要展開自救,OGP的發展,是最好的具體指標。
連兩屆以公民團體身分與會,並推動台灣加入OGP以持續推動改革的開放文化基金會,也對台灣官方提出呼籲,勿將公民社會的動能看做台灣改革的成績單,而是更該以OGP為警惕與提醒,2016年至今,朝野各界是否真的與公民社會建立了夥伴關係?在選舉時高喊開放政府口號的同時,是否有禁得起國際檢視的具體計畫與承諾?
OGP台灣代表團。(圖片提供/開放文化基金會)
OGP台灣代表團。(圖片提供/開放文化基金會)

開放政府夥伴關係(OGP)小檔案

2011年9月設立的跨國倡議組織,訴求政府對透明、公民賦權、對抗貪腐、引入科技加強治理等,提出具體承諾。創始會員國包括巴西、印尼、墨西哥、挪威、菲律賓、南非、英國。同時,OGP也推動開放議會的改革。自2016年起,OGP開放非國家的政府組織申請加入。

OGP五大功能

1.會員制

符合OGP對開放政府要求與定義的政府,在對開放政府宣言提出公開與認同後,可向主席提出申請信。

2.共創行動方案

政府需與民間一同提出開放政府行動方案,過程需由民間積極、有效的參與,並實踐完整的公共諮詢後,通過政府的政治認可後實施。

3.實踐

透過1~2年的行動方案期限,以OGP設定的指標,檢視行動方案中政府對各項承諾的實踐程度。

4.舉報與追蹤機制

設有獨立舉報機制(The Independent Reporting Mechanism, IRM)任何利益相關行為者得以追蹤會員國OGP流程的實施,透過IRM,OGP每年產出獨立的年度報告。

同時設有自我檢視機制,每2年的國家行動計畫後,會員國必須透過公民諮詢,至少是2週以上的公民參與對話,提出檢視報告。

5.同儕交流學習

交換科技應用、經驗,針對特定領域,透過彼此學習交流,決定議程設定的優先順序,針對問題找到創新或形成共識。

※本文為與g0v.news合作共同刊出,g0v.news為開放文化基金會專案之一。

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