國際搶工與人權大浪來襲

取消移工「3年出國1日」然後呢?政策美意背後,剝削亂象再起

2016年修正《就服法》52條後,取消移工三年契約期滿必須出國一日的限制,移工可以在台辦理續聘或轉換雇主。圖為週末聚集在台中第一廣場外的移工,非受訪者。(攝影/林佑恩)

2016年台灣取消了移工「3年出國1日」的政策,外界原本以為能真正幫助移工減少剝削,但過去3年多來,卻有不少在台灣想轉換雇主的移工們花上數萬元,只為在黑市裡向仲介和牛頭「買工」。是什麼原因,讓這個立意良善的政策無法完善落實?

我們採訪13位台灣仲介業者、現任和前任雇員,發現有不少人利用多張牌照頻繁進出市場、規避新政策的罰責,甚至幫地目不合及違章工廠的雇主申請黑名額。為何中小型業者會走向失控,讓移工持續受高額費用剝削、台灣仲介業連帶難以洗刷惡名?政府哪一個管制環節失靈了?

2016年底,當勞動部取消移工「3年出國1日
2016年10月21日,立法院修正《就業服務法》第52條,取消移工3年契約結束後,需出國一日才能再入境的規定。原本「3年出國1日」的規定,用意在防止移工連續在台居留時間達到歸化標準(5年),但2007年《入出國及移民法》修法時,早已排除依《就業服務法》引進的東南亞藍領勞工申請歸化國籍的可能性。不過,移工卻因為出境再入境,而被迫再繳一次母國高額仲介費。
」的要求,讓移工不必回母國後再次繳高額仲介費用來台,不少人認為這項政策能夠真正幫助到移工,減輕他們仲介費的負擔。
不過才3年,在國內尋求轉換雇主的移工,仍須為了買工作而付出「買工費」
買工費的說法有不同的指涉。本文的「買工費」是指移工付出的「買工作費」,移工為了在台轉換雇主而付給仲介用以買工作的費用;由於看護工已經變成是賣方市場,招募看護工的仲介說的「買工費」,指的是「買工人費」,台灣仲介必須付錢給海外仲介,買工人的履歷表給台灣雇主挑選。
(仲介稱為服務費)。迄今,這場買工費仍不時掀起風暴,打擊移工。來自印尼的雅雅就是這個新政策下受影響的人。

雅雅將近兩個月沒工作了,受訪時仍住在庇護所裡,在故鄉的媽媽和小孩都等著她寄錢回家。

雅雅的個子嬌小,體型纖弱,3年前準備來台工作時已經34歲。在經過多輪面試後,她所應徵的看護工作始終沒被選上,當時仲介給了她一個工作機會,她沒考慮便答應了。

來台之後,她的身分是廠工,但也身兼看護與幫傭的工作。星期一到五她在雇主的工廠上班,下班後到雇主媽媽的住處照顧老人;週末兩天,她必須打掃工廠、雇主和阿嬤家三棟透天厝,沒有休假,每月換取比當時的基本工資新台幣21,000元,再多3,000元的補貼。因此,當3年契約期滿後,她告訴仲介:實在太累了,她想換工作。

沒想到,這是一場災難的開端。起初,她和多數移工一樣,以為能受益於新政策,在台灣轉換工作不必再被收一筆高額的仲介費(海外仲介則稱這筆費用為聘僱費[recruitment fee] )。

但這個新政策卻因配套不足、服務有限,以至於移工合法轉換雇主的情況並不順利。

2016年政府修正《就業服務法》第52條後,政府提供合約期滿移工的轉換管道是到縣市政府的就業服務站登記,或是讓移工在勞動部的媒合平台登載資料。不過,就業服務站缺乏雙語人員,而勞動部媒合平台也被人權團體批評成效太低,甚至一度網站是全中文介面,直到2019年底才增加移工母語的選項。更重要的是,時間對欲轉換工作的移工造成壓力:依《轉換雇主或工作程序準則》第23條,雇主需於移工期滿前2至4個月自行調查移工續聘意願,填寫轉換雇主申請書,「期滿轉換」的移工必須在契約期滿日之前完成接續聘僱程序,新舊聘僱許可方能無縫銜接,否則仍需要出境。

現實給他們澆了盆冷水,所有的工作機會仍掌握在仲介手上,而行業裡的商業邏輯依舊沒變:用錢買機會

黑市買工:一場面試5千、2到7萬保證錄取

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移工、勞動部
雅雅契約期滿後,為了留台轉換雇主,被迫繳了一筆4萬5千元的「買工費」。(攝影/吳逸驊)
為了轉換工作,雅雅在網路上聯繫了「牛頭」(sponsor),牛頭通常是由仲介公司的翻譯或是新住民兼任的「介紹人
從彰化地方法院判決的買工費案件中,該名印尼移工合約期滿尋求轉換時,一名印尼新住民聲稱可以幫忙找新雇主,但要求繳5萬5千元的買工費,並交付護照、居留證等證件。該名移工到新雇主處(木材工廠)時,才發現其他人多為失聯移工,才驚覺自己受騙,也被通報為失聯移工。(彰化地方法院刑事判決 108 年年度易字第745號)
」,他們會給出「求職套裝」的價格,一場面試的價格約新台幣5,000元,而確保拿下一個完整的工作機會,要支付給牛頭約新台幣2至7萬元(註)
台灣國際勞工協會(TIWA)和台灣移工聯盟(MENT)花了一年時間,蒐集15位移工的故事,拼湊出製造業移工在台轉換時被收買工費的範圍,大約在2至7萬元。
。雅雅不情願地付了45,000元 ,拿到一個彰化紡織廠的工作。沒想到,今年1月起COVID-19疫情肆虐全球,工廠訂單縮水,她才工作兩個月就被解雇,住進了庇護所,陷入失業的焦慮,而原本付給牛頭用來買工作的45,000元,一毛錢也沒拿回來。

她不是特例。據勞動部統計,2019年轉換雇主的製造業移工約14,000人,而轉換的看護工多達73,000人──這將近9萬人的移工們,都是潛在被收取買工費的對象。

2019年,印尼「海外勞工安置暨保護局」(BNPTKI)局長來台拜會監察院,陳情58件印尼移工轉換工作被違法收費的案件;2020年監察院提出調查報告,指出勞動部提供轉換就業資訊不足,讓中間人得以上下其手,違法向移工收取「買工費」。

人權團體認為,買工費與仲介業存在已久的「回扣文化」有關(註)
台北大學社會學系教授蔡明璋曾研究國內人力仲介市場,勾勒出台灣雇主、台灣仲介和海外仲介的交易過程。移工開放引進支出,由於外籍移工的供給遠大於台灣雇主的需求,加上台灣政府對移工市場管價(移工適用最低工資)又管量(管控配額核發),造成擁有配額的雇主議價能力最高,在仲介業者惡性競爭下,衍生工廠雇主向仲介收取回扣的扭曲現象。
資料來源:蔡明璋、陳嘉慧(1997)。國家外勞政策與市場實踐:經濟社會學的分析。台灣社會研究季刊27,69-98。
仲介業的收入結構可拆分兩塊,檯面上他們向移工收每月新台幣1,500至1,800元的服務費,3年共約6萬;檯面下還有一筆灰色收入,是每進一名移工,由國外仲介主動返還的回扣。以越南移工為例,在越南仲介向工人收取高達6,000美元(約新台幣173,000元)的聘僱費後,其中有4,000美元(約新台幣115,000元)是退給台灣仲介的海外款,台灣仲介可能再分給工廠人資1,000美元,自己實拿3,000美元。換言之,台灣仲介每引進一名越南工人,能夠在服務費之外多拿到新台幣10萬元。

過去,移工必須3年回國1日,台灣仲介每3年能換一批新的工人,再拿一次回扣。自從移工不再需要3年離境之後,台灣仲介瞬間少了這筆來自海外仲介的回扣,而這筆金額經常佔一些仲介公司的年收一半以上。

對仲介來說,這筆錢是他們長期認為自己應拿的費用。2019年,台灣九大仲介公會委託立法委員,首度串聯在立法院開公聽會,仲介業的成本算式讓他們納入汽車、辦公室折舊後,主張應合法地向轉換工作的移工及其雇主,收取一次性總共6萬元的買工費/仲介費。

「外勞要換雇主,我文件兩個月前就要做,這個都是沒錢拿,那外勞今天可以(續約)到12年
根據《就業服務法》第52條規定,移工在台工作期間,累計不得超過12年。惟外籍看護工經評點制度,最長可展延至14年。
,我們仲介公司增加作業跟人力成本的損失,那怎麼辦?」中華民國人力仲介協會理事長胡中裕不滿地說。

不過,人權團體懷疑仲介業積極遊說將買工費合法化,用意是在彌補海外仲介給的回扣。「仲介精算出的服務費,剛好是國內買工費的行情價,又剛好等於國外仲介給他們引進工人的回扣,」台灣國際勞工協會(TIWA)研究員陳秀蓮說。

殭屍復活術:不肖仲介換牌規避罰則

如今,台灣仲介業正經歷最為混亂的一段時期,恐怕是勞動部在4年前修法時,沒想過的副作用。

根據勞動部的統計,在2016年終止營業的仲介有1,319家;往後3年,每年結束營業的仲介增加至1,500多家。弔詭的是,每年新設立的仲介家數卻暴增至3,000多家。

連續3年,將近一半的仲介公司頻繁進出市場。

背後其實是仲介業慣用的「殭屍復活術」:利用親人或員工名義,申請多張牌照,一旦違法,便能在政府裁罰之前終止營業、逃避處罰,再用另張牌照營業。

我們採訪了13位台灣仲介業者,以及他們前任或現任雇員,發現所有仲介都擁有多張牌照,其中一家仲介甚至握有7張牌照。

在這個現實下,一個弔詭的狀況出現:原本用以保護移工的「取消3年回國1日」新政策,實際執行時反而誘使更多仲介違法換牌?

原來,海外仲介給的回扣裡,包含一筆給仲介公司業務員的獎金,如今移工不必回國,獎金跟著變卦,「我跟老闆這邊分的好好的,服務好工人,3年(移工)回去,我可以再領一筆獎金;現在外勞可以在台灣待到12年,好了,我沒獎金了,」胡中裕說。

台灣引進廠工的制度是 「3K五級制
2010年確立製造業引進外勞的「3K五級制」,外勞配額不再有總體控管,依所屬產業將可聘用外勞總人數比例改成5級制:10%、15%、20%、25%、35%,自由貿易港區更提高到40%。2013年後,一般產業可用外加就業安定費的方式取得外籍勞工配額,新增投資案與臺商回臺投資案更得到外勞增額、免外加就業安定費的優惠。
」,依據製造業雇主所屬產業,政府核配給雇主10%到35%不同級別的比例,作為用來引進外籍移工的「配額」(quota),它最大的特色是「名額循環利用
台灣大學社會學系教授藍佩嘉分析台灣的移工政策,發現國家的配額系統強化了政府與雇主對仲介系統的依賴。勞動部決定配額的數量,以及選擇哪些產業可以核配較高配額,在《就服法》52條修法前,移工3年期滿後再次來台工作,仍需透過仲介再繳一次高額仲介費。因此,「工作位置」比工人本身更有利潤,且配額(quota)可以循環使用,在市場中變成具高度價值的商品。
資料來源:藍佩嘉(2006)。合法的奴工,法外的自由:外籍勞工的控制與出走。台灣社會研究季刊38,107-150。
」。雇主能依著配額,不斷地引進移工,填補勞動力空缺,而仲介必須想方設法爭取雇主委託,憑著這個「配額」,每月向引進的工人收取服務費,甚至要求海外仲介給予回扣。

人力仲介業裡的業務員跑工廠開發客戶,替仲介業老闆爭取到雇主的「配額」,讓整條利益鏈得以轉動。每引進一名工人,業務能按國籍和產業分得不同的業務獎金,如果是引進回扣最高的越南廠工,他們大約能從一位移工所繳交的高額仲介費中分到新台幣3萬元。

胡中裕認為,近3年頻繁換牌進出市場的仲介,不少原本是仲介公司裡的業務員。他們帶走服務的客戶,拉著自己的家人,3、5個人就成立一家小型的仲介公司。

他的說法符合勞動部的數據。2019年終止營業與新登記的人力仲介公司,員工數在5人以下的佔9成,10人以下有9成9,全都是小規模的仲介公司。

800萬資金門檻如虛設,為何政府管理失靈?

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移工、勞動部
勞動部跨國勞動力發展署組長薛鑑忠,主管人力仲介的評鑑、換照等,他認為目前資金的門檻搭配仲介評鑑制度,足以讓人力仲介業汰劣存優。(攝影/王容慧)
在一些同業眼裡,這類小仲介是最容易違法的一群。「他們幾乎都靠收海外款活下來的,你看他每年才引進幾個人,還要繳300萬押金
私立就業服務機構許可及管理辦法規定,人力仲介公司設立需繳交300萬保證金,作為民事責任的擔保,若是仲介與雇主或移工發生糾紛,而需負擔賠償時,可由此保證金支付。
進去,為什麼?他只要收幾筆海外款就回來了,」胡中裕接著說。

「從去年開始,跑單幫的盲目想要錢而已,只要你工廠請10個(外勞),他就說每個月退5,000給你(雇主),要不要?」他抱怨小仲介為了搶訂單而削價競爭,讓本來惡名昭彰的人力仲介業更為混亂。

對此,勞動部主管國內仲介與移工事務的跨國勞動力發展署組長薛鑑忠解釋,政府管理仲介業採有條件開放,申請新設的仲介業者要有500萬資本額,並在銀行存有300萬的押金, 「你光是進入這個門檻,至少要800萬的資金, 這算是一個不小的門檻,」薛鑑忠說。

再加上勞動部每年對仲介業者做評鑑,如果連續兩年成績C級,該仲介公司牌照到期後不予換發 。薛鑑忠認為,目前的管理手段足以讓人力仲介業存優汰劣。

既然如此,為何每年仍有上千家人力仲介能輕易換牌,規避政府裁罰?一些仲介業者私下透露迴避政府監管的做法,「勞動部要求的300萬保證金,你不用真的放300萬進去,你只要找銀行開保證書就好。」相同邏輯,勞動部要求的500萬資本額,也只要會計公司出具驗資證明,至於仲介業的評鑑也是由勞動部外包民間單位執行,「都是文書作業,行政小姐每年文件做一做就好。」

一位曾主責仲介業評鑑的勞動部官員,退休後轉任仲介公會的講師,他試著解釋政府管理仲介業的邏輯。它讓仲介業的進入門檻偏低,增加仲介行業內的競爭,受益的是握有配額的雇主。不過勞動部近年在管理上趨於嚴格,《就服法》等法規
規範人力仲介的相關法規有《就業服務法》、《就業服務法施行細則》、《私立就業服務機構許可及管理辦法》、《雇主聘僱外國人許可及管理辦法》。
對仲介的規範多如牛毛,只要違反其中任何一項即罰鍰6萬到150萬元,可以連續處罰。尤其勞動部在仲介的評鑑中,將移工逃跑的比例列為評鑑低分,甚至裁罰停業、不允換照(註)
根據《私立就業服務機構許可及管理辦法》第3條、第15條及第31條條文規定,國內仲介公司必須負起積極管理責任,只要引進的外籍勞工行蹤不明達一定人數及比率時,除不能設立分公司外,許可證期滿後不再發證。

當換牌的成本比處罰還低,這造就了人力仲介的炒短線心態。

「仲介一旦決定炒短線,就亂來,超收費用,反正我這張做2年就停牌,國稅局3年才查稅, 」長欣利國際人力顧問總經理廖浩彬認為,更糟糕的是,政府的管理手段「讓仲介業長久以來難以發展品牌,⋯⋯只要你不能讓企業發展品牌,它就不會走向良性競爭。 」

仲介市場M型化下,小型業者失控爭利

管理失靈的結果,讓選擇留在台灣的移工受害更深。

來台工作7年的印尼移工Dodo,大專讀過兩年機械科,休學後他先到沙烏地阿拉伯工作兩年,才到台灣當廠工。他能夠說流利英文,也懂得CNC銑床的程式設計與操作。去年,當他結束合約打算轉換雇主時,同樣在網路上找「牛頭」接洽工作,被收了6萬元買工費,但找到的工作和承諾的完全不同。

「大概兩年前開始,我們臉書上有很多求職社團,上面有很多『牛頭』在介紹工作,尤其今年疫情期間最多,因為工人不能從國外進來,他們必須在台灣找工人,」他說,他工作的地點跟內容都和牛頭在網上張貼的訊息不同。當他表示想再度轉換工作時,網路上的牛頭已不知所蹤,他只好又找另一名牛頭,再付了4萬買工費,原本付出的那筆錢完全沒拿回來。

「我不懂,台灣現在的仲介制度變得更複雜了,我跟朋友們都在討論,之後要去韓國、日本工作,這些國家都不用仲介費了。」為了在台灣轉換工作,他總共付了10萬元,比母國仲介收的費用還高。

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移工、勞動部
小型仲介進場家數增高,造成利潤衰退的仲介業競爭更激烈,尤其是專營傳產客戶的中小型仲介,部分仲介為了留住客戶,不得不做更多違法手法為雇主創生配額。(攝影/蘇威銘)

買工費的受害者,多是在台等待轉換工作的移工,下個問題是,最可能違法超收費用的仲介是哪些人?

為了拼湊破碎的仲介業面貌,我們爬梳人力仲介業者的名冊清單
資料來源包括《108年外籍勞工管理及運用調查報告》、2010-2018私立就業服務機構評鑑成績及勞動部勞動統計調查,以及勞動部提供的未公開資料:2002-2015 年〈國內合法仲介公司(機構)概況統 計〉和 2016-2020 年勞動部勞動力發展署,〈從事跨國人力仲介機構概況-按地區分〉。
,比對引進移工的雇主資料,並使用統計軟體進行交叉分析後發現,如今仲介經營廠工、看護與漁工是三塊高度分割的市場,而且7成仲介都集中在引進廠工。
在專營廠工的1000多家仲介裡頭,其經營規模呈M型分布,僅有9間是每年引進超過2,000人的超大型仲介,其餘6成都落在全年引進移工人數不到250人,屬於中小型規模的公司,他們對應的雇主是3K行業
日本用語,指工作性質涉及骯髒(kitanai)、辛苦(kitsui)、危險(kiken)的工作。
,主要集中在金屬製造業與機器設備廠,約19,000家,每家廠商平均雇用的移工人數只有7人。
引進最多移工、接受西方電子企業審查工作環境的電子代工廠,往往選擇大型規模的仲介業合作;而中小型仲介的客戶多是對應3K行業
日本用語,指骯髒(kitanai)、辛苦(kitsui)、危險(kiken)。
、中小企業,引進的移工人數也偏少。這對仰賴按引進移工人數,收取服務費的人力仲介業來說,其實不符合經營上的規模經濟。

加上2016年之後,移工來台意願不斷降低,造成產業利潤衰退。一部分的仲介變得更加失控,他們很多是規模偏中小型的仲介公司,成為容易惡性違規,又不斷換牌殭屍復活,讓政府難以管理的高風險仲介。

在他們的視野裡,很難看到國際搶工或是全球供應鏈的變化,當政府對仲介業的管理力道加大,他們所能考慮到的,只有如何維持原本的海外款,甚至做更多別人不敢做的違法生意。

一些離職的仲介公司雇員透露,常見的違法勾當包括幫製造業雇主做「AB廠」,以人頭公司申請合法的「工廠登記證」,向勞動部申請名額引進外籍移工,但移工卻給了地目不合或蓋在農地違章工廠的雇主使用。

「很多辦公室專門借人家登記的,一個地址掛了5家公司的門牌,我們幫他租個辦公室,再讓會計師申請一個工廠登記證。」有18年仲介經驗的Peggy說,開發這類客戶相當容易,只要到中南部農田走一遭,許多拔地而起的鐵皮工廠都是潛在客戶。

一些仲介則認為他們只是滿足市場需求。「中南部很多這種農地工廠,雇主他也需要用人,他需要仲介,他也要這種黑名額,」曾有6年仲介經驗的業務阿健(化名)說。

「就是跟他賭查不到」⋯⋯政府能動起來嗎?

他們遊走在法律邊緣。幾年前,當勞動部鼓勵工廠老闆雇用原住民,給出雇用一人得以計算為雇用3名本勞(註)
《外國人從事就業服務法第46條第1項第8款至第11款工作資格及審查標準》第 15 條-5 規定,若雇主雇用國內勞工為原住民、身心障礙者或中高齡者,每聘僱一人得以國內勞工人數3人計算。
,擴大計算移工名額的基數,許多仲介便跑到花蓮、台東,找原住民簽名灌水當人頭;當政府給予少數3K行業最高35%比例引進外籍移工,這群仲介搬來二手的熱處理爐,假造工廠資料以拿到最高的移工名額,再轉手出去。

不是所有的仲介都同意這類灰色的經營手法,有些人認為這類違法仲介的生存空間只會不斷縮小。

「現在外勞至少都有一支智慧型手機,可以拍照錄影的,仲介要是亂收錢,他們都知道要錄影,馬上就告到勞工局去,」阿健認為,近年來移工的人權意識提升,讓仲介的違法風險與管理成本都拉高許多。

儘管訪問的仲介業者都承認,如今這些「黑名額」、「AB廠」的做法相當冒險,但一位經營傳產客戶的仲介仍告訴記者:「就跟他賭」,賭地方政府不會到農地工廠稽查、賭工業局不會派人到工廠查營業登記、賭勞保局也不會查核勞保資料的真實性。

只要政府的雷達尚未啟動,有群仲介就能持續透過這些鑽法律漏洞的方法,幫工廠雇主生出更多外勞配額,再跟海外仲介交換鉅額仲介費的回扣。移工受高額仲介費剝削的新聞,亦繼續輪迴下去。

註:吳孟駿對本文資料分析亦有貢獻。

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