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【投書】 那些反年金改革的話術,錯在哪?

年金改革就是如何維持財務與基本尊嚴生活間的平衡,所有一切的改革爭議也幾乎是兩者間的拉扯。許多似是而非的話術,最終希望達成「要改改別人,不可以改我」的目的,這些話術得一一檢視核實。

話術:降低軍公教年金給付,違反信賴保護原則及溯及既往

2016年6月23日,監督年金改革行動聯盟成立,5大基本主張中的第5點指出,「年金改革要遵守法治國理念,嚴格遵守法不溯及既往原則」。言下之意,不管是已經退休者或現職者,完全一毛都不砍,只有改革之後新進的軍公教才能被改,這樣的看法是否真合於不溯及既往原則?

大法官717號解釋,針對當年降低公保養老給付優惠存款,有無涉及不溯及既往及信賴保護原則時認為,「尚無涉禁止法律溯及既往之原則」,「所採措施尚未逾越必要合理之程度,未違反信賴保護原則及比例原則」。

該解釋認為,A:若是法規實施後適用「已終結之事實或法律關係」,即有違反禁止法律溯及既往的疑慮;但若是B:「新法規適用於舊法規施行期限內已發生,且於新法規施行後繼續存在之事實或法律關係,「無涉禁止法律溯及既往原則」。

舉例來說,假設2017年開始降低優惠存款,而優惠存款是在2017年以前就存在,且2017年後持續存在的法律關係,這並不是溯及既往。但如果是要求將2017年以前已經領過的優惠存款吐出來,這才是違反溯及既往原則。

監督年金改革聯盟副召集人,同時為公務人員協會理事長的李來希,在年金改革第19次會議上,批評多數人都錯誤引用大法官717號解釋:

有很多委員引用釋字第717號解釋來談論溯及既往問題,該解釋將近100頁,有8份協同意見書、1份不同意見書,表示這個解釋的爭議性非常大,其中提到不純粹溯及、不真正溯及、不完全溯及,原則上允許,但例外情形禁止;若是真正溯及、完全溯及、純粹溯及,就是不允許。特別是這個解釋是針對18%的兩年期定存契約轉換的額度調整問題,侷限於此談論能不能溯及既往。多位委員將其擴張至談論改革能不能溯及,這是不對的。⋯⋯凡是溯及既往,即便是福利性給付,都應盡量避免,這就是法律的安定性、可預測性與國家資源配置問題。不要一知半解就來就來發表言論,應該小心引用。

首先,依照「司法院大法官審理案件法」第14條,對於法律及命令的解釋需有大法官半數出席、半數同意才能通過,「雙二一門檻」之下顯然該解釋已是多數大法官的共識。若是以協同意見書或不同意見書數量的多寡,作為判決有無爭議的依據,很可能多數解釋都會有「爭議」。例如新出爐的744號有2份部分協同意見書、8份協同意見書、1份部分不同意見書。

其次,他認為717號是針對優惠存款的調整,不能用來擴大適用所有的改革。他可能不大曉得,當爭議焦點是有無溯及既往及信賴保護時,大法官解釋是先確定什麼是溯及既往及信賴保護,再依照這個定義檢視降低優惠存款的事實是否有違反定義。因此,引用717號中的定義,檢視相關年金改革政策的事實,和717號本身是解釋優惠存款無關,這是再基礎不過的論證方法。

話術:軍公教每月的退撫提撥金額高,因此退休金領多也正常

2016年6月間,李來希在壹電視政論節目上說:

勞工負擔20%的保費,所以一個月最高算824塊,最低的300多塊。我要負擔多少你知道嗎?我一個月繳6,098塊,那最高勞工是824塊,然後你告訴我說,大家都在比outcome⋯⋯。(連結
以一位九職等年功俸47,080元的甲公務員來說,每月約提撥3,955元至退撫基金,若工作35年退休,退休時約可領65,912元;另一位乙勞工,勞保投保最高級距45,800元,每月保費962元(編按
2017年起勞保保費已經提高,故最高已不是824元,且824元並未加計就業保險。
),若工作35年退休,退休時約僅有24,846元。是不是公務員在職時每月提撥金額高於勞工甚多,因此退休時領得才比較多?

撇除軍公教恩給制的舊制,確定給付下影響退休金領取多寡的因素,大抵上是平均薪資、年資、給付率。例如,勞保老年給付的計算公式是「平均薪資 × 1.55% × 年資」,新制公務員則是「本俸(年功俸)兩倍 × 2% × 年資(最高35年)」,計算公式中完全沒有保費多寡的因素。

假設上面的公務員和勞工平均餘命皆為25年,甲公務員直至過世前大約領1,977萬,乙勞工則是745萬。但甲公務員在職時總共提撥金額不過是166萬,乙勞工則是40萬,誰領得比較多?至為明顯。若退休金和在職時繳納多少錢有關,當中的差額又是如何蹦出來的?

話術:強調對年輕人不公平完全是挑起世代對立,也不要用「下一代養上一代」的話語來製造社會恐慌,因為退休金是在職時的退撫提撥

李來希在壹電視上繳多繳少的言論,背後的意義是退休金是在職時的退撫提撥。同樣為年金改革委員委員,現為高雄市公務人員協會的吳美鳳,更在會議上直說,「我不希望任何委員的發言要誤導人民,譬如說什麼下一代養上一代,這個我們也有繳,我們這一代也有繳。」

台灣目前除了勞退新制與私校退撫是個人帳戶制外,其餘都是「部分準備」的確定給付制。(編按
確定給付是按年資與平均薪資等,計算出所能領取的退休金,事前較能確定退休後給付金額。雖然自己有提撥金額,但不足部分就向現有勞動人口收取。
)因此,退休金很大一部份並不是自己在職時的退撫提撥,而是當下的勞動人口所繳的錢,一直都是「下一代養上一代」。非給付方式變為「確定提撥」(編按
由勞動人口或雇主按薪資水準提撥一定比例至個人帳戶,退休後該帳戶內歷年所提繳的金額與投資報酬所得,即為退休金總額,事前只確定每月提繳金額,較無法確定退休後給付金額。
)的個人帳戶制,退休金才會變成是自己為自己負責。

目前台灣整體社會趨勢是年輕人越來越少、老年人多,以致繳費的人少、領錢的人多。台灣在1960年,65歲以上人口佔比約2.5%,平均每20.7名年輕人扶養一名老人,年輕人多、老年人少,繳費的人多、領錢的人少,平均下來每個人的負擔不會很多;時至2016年,初估65歲以上人口約13.2%,已經進入高齡化社會,平均每5.6名年輕人扶養一名老人。

如果領上一代的人,堅持「不溯及既往」與「信賴保護」,按照原理,要維持同樣的高水準給付,就是向下一代收取更高的保險費。等到上一代凋零完畢,年金財務再也承受不住,下一代人反而因為不溯及既往上一代,成為保費高、給付少的受害者。

李來希曾在受訪時說:3年多來深入研究退撫基金制度的李來希則認為,如果基金真的破產,得要所有的「變數」不變之下才會成立。也就是說,除非政府完全失能,不作任何財務上的調整,比如調升費率,降低年金給付等等,「這樣基金才會破產」。(原文連結) 李來希深入研究退撫制度,清楚地認知到調升費率,降低年金給付,都是可以作為調整制度的財務手段。但為什麼開始討論如何改革年金時,卻又要主張「不溯及既往」、「信賴保護」勿操弄成世代對立呢?

話術:廢除18%優惠存款後,將使部分早期退休月退偏低的公務員,生活變得困頓。另外,領一次退休金的公務員,也會因為失去近似月退金性質的優惠存款,而使生活變得較不穩定

實施退撫新制後(公務員1995年、公立教師1996年、軍人1997年),儘管純新制者不再有請領優惠存款資格,但事實上造成的財政負擔反而是越來越大。2000年辦理優惠存款總計329,294戶,政府負擔差額利息348億;2011年辦理戶數提高至509,756戶,政府負擔差額利息也暴增至661億,且主辦的台銀是全公股銀行,若再加計台銀本身負擔的381餘億,政府合計已負擔超過800億。

就銓敘部、教育部及退撫會的平均統計數據顯示,各個月退休總額級距(含優惠存款)中的人數來看,公務員有23人低於1萬元,有1,699人低於2萬;公校教師有454人低於1萬元,814人低於2萬;軍人有1人低於1萬元,3,662人低於2萬。這樣的情況下,確實如李來希在年金國是會議上所言,「改他的18%是要他去死」。因此,不只不該改,甚至應該補足不足的部分。

不過李來希沒有說的是,含優惠存款有83%的公務員月退4萬元以上,不含優惠存款的有69%月退4萬以上;公校教師含優惠存款的有95%月退4萬元以上,不含優惠存款的仍有82%月退4萬以上;軍人含優惠存款有65%月退4萬元以上,不含優惠存款亦仍有49%月退4萬以上。顯示廢除18%優惠存款後,絕大多數的軍公教仍可維持一定的生活水準。令人不得不懷疑,是不是拿這些弱勢,作為自己抗拒改革的藉口。

至於請領一次退的軍公教,大都屬於早期退休的軍公教,原先即缺少月退休金,若再取消或降低優惠存款將導致生活較不穩定。對此,可採取優先適用公保年金化,或著仍給予一定的優惠存款及補助,但需在身故後將原領之一次退休金繳回。

話術:退撫精算死亡率假設把平均餘命多提高了10歲,未來的支出才因此被過於高估

2015年李來希在社群媒體上轉載一張圖片,並指出「國民生命表是事實,他們不用,卻採用其自行推估的獨特生命表,好奇怪喔!不過,還是要恭喜我的軍公教夥伴們,原來我們可以那麼長壽。」直至2016年年改革會議,他仍然持續主張「精算報告假設軍公教人員都活到九十多歲,幾乎都成「人瑞」,有誇大之嫌」。

無論何種平均餘命皆是統計的推測數據,各方根據不同的資料與計算公式,自然會得出不同的結果。可以藉由質疑計算方式與數據,進而否定平均餘命的假設,但直接拿不同平均餘命統計,相互質疑誰是真誰是假,根本毫無意義。

例如,該圖中的國民生命週期表是全體國民的平均餘命,台北市國民生命週期則是全體台北市民的平均餘命。但退撫的人員資料分別是公務員、公校教師與軍人,彼此間人員資料完全不同(若非得拿其他的統計資料加以比較,至少也該拿基礎資料近似的公保精算與退撫精算)。如此武斷地認為「國民生命表是事實」,而退撫的平均餘命為假,不像是深入研究退撫制度3年該有的程度。

基礎年金是否該納入年金改革?

有論者提出,提高基金投資績效即可在不提高保費、不降低給付的情況下,維持基金財務的平衡。國內基金投資的制度與績效確實有待改革,也需嚴格限制基金進場護盤。然而,完全將財務責任丟給投資績效,將導致社會保險或退休金朝向私有化,讓民眾承擔高投資風險。

年金改革就是如何維持財務與基本尊嚴生活間的平衡,固然可以討論如何砍,但仍未見政府將提供哪些基礎保障給老年人以及未來的稅制改革計畫。由於台灣的年金制度幾乎全數屬於職業年金,職業年金的特色就是退休金和在職所得高度相關,原本工作收入較少者必然在年老時陷入更為貧窮的境地。

多年前討論國民年金時,即有學者與團體建議,國民年金應成為與在職所得脫勾的基礎年金。只有年滿65歲,人人皆可領取。但最後國民年金卻成為「其他無職業者」的年金,完全偏離基礎年金的方向。如今,難道還不將基礎年金或最低保障年金,納入年金改革計畫的一部份嗎?

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