卞中佩/年金改革如何化解反彈:打破職業別、確立權利原則

以由下而上尋求共識為目標的國家年金改革委員會會議,可以說是完全失敗了。

半年來20次會議,麻辣的發言內容成為特定利益製造謠言、相互攻擊的「相罵本」,運用社群網路、政論節目相互撕咬,製造危機感動員群眾,最後演變成分區會議必須出動拒馬,甚至演出全武行。可以預見,年金改革法案進入立院後,可能會是對立比同婚爭議還要激烈的戰場。

軍公教的保守群體,當然要為這種結果負最大責任,這樣的結果,也是他們的目的。過去台灣在威權時期的國民黨家父長統治下,讓軍公教享有穩定的福利及工作權,這是維繫政權的重要基礎。在其他群體的退休福利沒有相對應改善的情況下,當然會因為台灣經濟的成長而站出來要求更多的權益。

問題在於,許多軍公教卻將過去特定時空環境下產生的特權視為權利,對於因特權而產生的利益絲毫不願退讓。這次由民進黨主導年金改革,剛好讓保守軍公教以民進黨長期仇視軍公教為理由進行動員。但事實上,他們從來不只是針對民進黨政府。國民黨政府時期縱使有開明官員推動多次改革,保守軍公教不僅是最大的阻礙,掌握關鍵資訊的公務人員,還能一次次找到制度漏洞,讓部分高級官員透過改革自肥圖利,所得替代率破表,越改革矛盾越深。

但是台灣的年金制度在改革過程中,從沒有說清楚改革後的年金制度為何,更遑論將年金體制相對應的權利及利益關係界定清楚。

比方說,如果年金改革確定領月退休金是全民的權利,就必須承認過去軍公教經由特權而得來的一部份利益能轉為新制度的權利。如果新制度的規定是僅有部分群體享有月退休金資格,過去的特權階級將取消月退,那也必須陳述清楚。

這個原則說來簡單,但過去複雜的制度加上改革過程中的政治干擾,反倒成了各個群體在政治動員及進行政治聯盟時,拿來彼此攻擊的武器。

以18%優惠存款為例,有些早退休的僅有18%優惠存款,晚退休的是18%優惠存款加上退輔。但多年來18%優惠存款的爭議,一概將所有獲得18%優惠存款的退休公務人員全部打為特權。始終不談權利問題的結果,使得許多能拿18%優惠存款及退輔的公務人員,動員那些18%優惠存款被取消後立即會有生存危機的退休公務員,讓他們當衝鋒的火牛陣,博取社會同情,結果導致歷次的18%優惠存款改革變成「肥高官、瘦小吏」,甚至還有官員能領到爆表。

所以,這次年金改革演變成軍公教因為更迫切的危機感而更團結,但也使得他們捍衛自身年金的言行顯得更為不堪。相應地,反對軍公教長期特權的群體,為了對抗軍公教的貪婪,只能提出取消特權以作為消滅軍公教動員正當性及資源的必要手段,如此一來更不可能顧及權利問題。

不過政治衝突和群眾動員,本來就是民主政治政策形成的必然過程。但台灣年金制度經歷數次改革,卻越改越複雜、衝突越來越激烈,最重要的原因是,面對因經濟發展而出現的分配問題,有關單位長期以來僅憑直覺及凸顯職業別矛盾,獲取改革正當性,卻沒有針對既有的年金制度問題以及改革計畫中完全不同的權利及利益規範進行釐清,以致於年金改革的衝突淪為無視權利原則、將利益無限上綱的分類械鬥。

事實上,如果國家年金改革委員會會議運作得當,便能打開這個長期的死結。年金議題本身就極其敏感卻又專業,保守軍公教卻可能是台灣所有階級裡受益於年金制度最多、也對年金制度最專業的一群,他們是公務體系食物鏈的最上游,拿得最多、講話最大聲、為了利益能公開扭曲資訊,動輒祭出民粹論述裹脅各個權利義務不相同的軍公教人員,並且打壓開明派軍公教人員。他們無法說服,又極其偏執,年金改革要成功,只能縮小保守軍公教的團結面。

但蔡政府的策略卻是延續過去共識會議的套路。在上台前不提出版本、就職後立即以推動各方對話為號召邀集各方代表,並強調彙整各方意見作為改革共識。但台灣經歷多次的共識會議,民間早就質疑官方已經有定見和心證,找各方代表開共識會議僅是跑程序背書。

果然20次委員會議後,由副召集人林萬億接受各媒體專訪,亮出改革底牌。但改革方案實在過於保守,而且說詞自相矛盾。原本因為基金破產危機、政府財政困難等理由而推動年金改革,如今卻又強調年金改革與稅改、財政問題無關,僅僅針對各職業別年金的危機以「多繳、少領、延後退」等方式縫縫補補。共識會議中許多進取性的整體改革提議,完全被擱置,原本年金改革強調的整體性、根本性的改革,以及宣稱要達到「人人有年金」的目標,幾乎是跳票。

這樣的結果,讓保守軍公教過去被視為有謠言嫌疑的指控變成了預言,反而能動員更多的軍公教人員。另一方面,提出許多進取性建議的勞方代表,也認為沒有受到尊重。

要知道,進取性的改革建議,例如基礎年金的設置,並不是僅有理想性的空談,而是透過新制度的確立,孤立保守軍公教。

例如:強調僅有18%優惠存款的退休公務員,在優惠存款取消後,即進入基礎年金的保障;或者承認18%優惠存款也有年金性質。但不公平之處在於,18%的本金存入銀行之後,每年可領取類似年金的退休金,但當事人死亡後,本金仍可以由家屬領取,變成雙重得利。因此,要求得以領取18%優惠存款本金的退休當事人二選一,要不然就全數領回,不得享有18%優存;要不就是用買年資的概念,併入基礎年金或年金化的公保及退撫基金,退休人員過世後家屬不得領回,然後領取年金,如此一來有破產風險的公保或退撫便能立刻得到挹注。

以退撫基金為例,目前規模是5,653億,而18%優惠存款本金的規模高達4,623億,完全是大補丸。如果挹注的是改革後新成立的基礎年金基金,更能展現軍公教做出了利人利己的權利變換,對於全民共享的台灣社會福利制度有實質貢獻,可因此消除長期以來18%優惠存款被攻擊的原罪。

也就是說,進取性的年金改革方案,不僅僅是重新界定權利關係,更是拆解原本的分類格局,重新定義共同體。台灣健保制度的建構,剛好也是同樣的過程,當年同樣面臨了保守軍公教不甘優厚的醫療保險與其他職業別整合而群起反彈,但由於納入無業、中低收入戶的正當性太強,健保制度得以成功建立,從此健保制度成為確認台灣作為共同體的重要里程碑。

目前官方版職業別年金的小規模改革,根本沒有解決各種年金的結構性問題,國民年金仍然是貧貧互保、勞保年金仍會遇到提撥不足的問題、老農年金還會繼續有假農民問題,而且在軍公教縮編的大趨勢下,軍公教保險及退輔依然會面臨破產。

如果政府的目的是要讓民眾因為職業別年金的不同相互攻擊,有利於政府擺脫責任,大可以堅持現行的各種職業別年金的縫縫補補版本,但同時也會讓民眾在未來20、30年都將持續進行類似的分類械鬥。但這種目的顯然無助於長遠改革,政府更應該做的是設計一套共通的年金制度,讓台灣一起面對少子化等嚴峻問題。

當年國民黨政府能突破重重困難、打破職業別醫療保險成立全民健保,擁有完全執政的優勢並集台灣各領域碩彥於一身的英全政府,應該更有條件及歷史責任建立一套大開大闔的年金制度。

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