評論

邱伊翎、何明諠/在李明哲失蹤之後

3月19日,文山社區大學員工李明哲入境中國後失聯,至今失聯超過一個月。為何此案會受到國際社會的關切?因為這是在中國2017年1月開始實施《境外非政府組織境內活動管理法》(以下稱《境外NGO管理法》)之後,第一個被非法關押的個案。
在這之前,瑞典的人權工作者彼得.達林(Peter Dahlin)也曾被中國政府在北京祕密監獄中非法審訊了23天。澳洲學者馮崇義在3月被限制出境一週,他被迫簽署了一份聲明之後才得以離境。這些案例都不斷顯示,中國的人權侵害已不限於國民,而是逐漸拓展到外國人身上。

《境外NGO管理法》的立法背景

到底中國為何要在2016年4月通過《境外NGO管理法》?這個法管了什麼?它和李明哲有關嗎?和你我也有關嗎?要回答這些問題,我們也許可以先看看此法的立法背景。
在中國,NGO在法律上又通稱為「社會組織」,社會組織依法分作3類:分別為「社會團體」、「基金會」、及「民辦非企業單位」。
過往無論是境內或境外NGO,如要取得在中國境內活動的合法身份,皆須向中國的民政部或各級民政機關申請登記。在過去,這些不同類型NGO的登記與管理作業分別是由《社會團體登記管理條例》、《基金會管理條例》、以及《民辦非企業單位登記管理暫行條例》等3個行政規則在負責規範。重點是,無論是哪一種規則,都存在所謂的「雙重管理體制」(或雙重登記)。
「雙重管理體制」的意義很簡單:雖然各級民政機關才是直接管理NGO的單位,但若希望民政機關准許登記,所有送件申請的NGO還須再找尋一個「業務主管機關」,取得其同意後,才有可能完成這個程序。
「雙重管理體制」對NGO造成很大困擾,因為找尋業務主管機關的過程,很可能迫使NGO必須限制自身的屬性及活動範圍,這也是很多NGO無法取得合法身份的主因。即使在中國境內,這樣的體制長期以來也飽受批評,因此近來在基層中陸續出現一些改革的聲音與措施,希望放寬「非境外」NGO的登記申請。
在這樣的體制下,據中國民政部的資料顯示,到了2015年初,中國境內合法登記的NGO已超過60萬個。數量之多,確實很容易讓人產生中國的公民社會其實是自由且蓬勃的「錯覺」。但倘若回頭檢視前述的3項條例就會發現,3項條例的第4條都明訂了NGO不得危害國家統一、安全。這樣的規定很容易壓縮異議或人權NGO的生存空間,因此我們不應對中國公民社會有過多美好想像。
既然有60萬個合法登記的NGO,其中有多少是境外NGO?唯一出自官方的說法是中國公安部在2016年所說,有登記的境外NGO大約只有數十個,若該說法為真,則相比於「可能有」在中國活動的NGO,數量可說是非常稀少。
為何會有這種現象?長期施行「雙重管理體制」自然是最重要的因素,這個體制足以讓所有與政府不合的境外NGO都只能作為違法的NGO存在。此外,由於不少境外NGO過往其實挹注了中國大量的資金與法律資源,推廣民主、自由的價值,因此當近年越來越多以反恐、國安為名的法律訂定之後,境外的NGO如要繼續原有的行動,將更容易被入罪,這也可能是其不願尋求官方登記的原因。
這可能是中國訂定《境外NGO管理法》的背景。因為就和這幾年大量被訂定的國安法律一樣,如今的中國,正大肆倡導著中國特色的法治國,所以對於那些被認為有疑慮NGO,中國最方便的做法,就是訂定一個嚴格管制的法律,才能和國民交代,名正言順地處罰那些境外NGO。

當《境外NGO管理法》生效後

當這個法生效後,會帶來什麼效應呢?首先,根據這個法律,任何境外NGO不得在中國境內募款、向中國境內提供資金,此外,也不得從事「政治活動」。然而問題是,到底什麼是「政治活動」,中國卻未給出任何明確的定義。因此在法令生效後,原本在境內有活動的國際NGO組織紛紛考慮撤出中國,因為不能募款,不能提供在地團體補助,他們很多活動都將受限。
該法第5條規定,境外非政府組織在中國境内,不得危害中國國家统一、安全和民族團結。第6條又規定,國務院公安部門和省級人民政府公安機關,是境外非政府組織的登記管理機關。直接把國家監控單位作為管理登記境外NGO的主管單位,也就是直接將NGO置放在威權高壓的監控管理之下,企圖透過「統一、安全、團體」等模糊語言,限制NGO的言論。甚至境外NGO不准招收會員的規定,更直接限制了NGO的發展。
此外,先前提到的雙重管理機制,也在新法中被延續下來,且更進一步將業務性質分門別類,以此排出了許多業務主管機關(但其中並沒有「人權」項目)。
中國的這個法令,儼然與全球的公民社會發展背道而馳,強加許多不必要的限制,也直接將許多境外NGO透過該法令,從「合法」變成「非法」。
不過即使是這樣一套徹底壓制公民社會發展的「管理法」,套用在李明哲身上,真的適用嗎?李明哲並非在中國境內從事NGO工作,每年一次的拜訪網友,也只是私人行程,因此中國若要用《境外NGO管理法》來說李明哲違法,也很難說得通。就算真的要適用,根據該法的第47條,也只能將相關人員作15日以下的拘留,但李明哲被非法關押的時間也已超過15日。

李明哲到底做了什麼?

當中國政府正式承認關押李明哲後,社會大眾莫不紛紛問起,李明哲到底是誰?為什麼會被抓?甚至也有這種像是在「譴責被害者」的說法,認為李明哲「明知中國危險,為何還選擇要去」。
我們相信很多每年去中國的人,應該也從未想過自己哪天可能會遇上這種事情,因為外交部從未將中國標示為危險的旅遊區,李明哲每年去一次也都平安而歸。反倒是,抓人的中國政府至今已非法關押李明哲超過一個月,仍提不出具體事證,到底所謂的「危害國家安全」所指何事?
事實上,李明哲不過是透過網路,向中國的網友說明台灣從戒嚴轉型到民主化的過程。他透過在網路上「講課」,讓中國人更了解台灣近代的發展及實際情況;甚至若有網友有興趣,希望更深入理解,他也會寄書過去。這樣的交流對於兩岸的相互理解,毋寧有著正面效果,也讓民間社會的交流邁向正常化,而非彼此仇視。然而,中國卻將這樣的分享及交流視為「危害國家安全」。
甚至,當中國維權人士被逮捕,家屬生計陷入困境之際,出於人道精神,李明哲也會呼籲中國網友捐款給這些家屬。這些作為都是李明哲出於自身研究歷史及閱讀的興趣,或出於自身的人道關懷的自發行為。
像這樣的作為,其實只是默默地分享一些知識及訊息,或只是本於人道關懷呼籲捐款,或許也有人會問,這樣也可以算是人權工作者嗎?但從聯合國人權體系對「人權捍衛者」(Human Rights Defenders)的定義來看,你的職業或身分是什麼,並非是作為一個人權捍衛者的要件。任何人只要在做提倡人權、保護人權,就是人權捍衛者。聯合國的「人權捍衛者宣言」也特別強調,「人權捍衛者」本身的權利更應該受到保障。

網路言論真的自由?

近幾年,聯合國關於「言論自由」的特別報告員(Special Rapporteur)大衛.凱伊(David Kaye),也特別強調在數位時代下的網路言論自由,並發布了好幾份報告。網路科技的迅速發展,帶動了許多新的社會連結及互動,也促成了很多新的改革及社會運動,但事實上,這項技術進步及發展,也同時讓國家監控更加容易進行。
透過李明哲的案例,也讓我們再次認知到,我們原先所以為自由、能暢所欲言的網路,其實在我們使用某些中國的網路社交工具,如微博、微信(WeChat)等,都是處於全面被中國監控及言論審查的狀態。看似自由、無國界的網路空間,事實上,並不自由。
在中國的709大抓捕後,加拿大一個長期關注網路自由的組織「公民實驗室」(Citizen Lab),針對微博和WeChat進行了為時約4個月的內容審查研究,研究結果指出,有關709大抓捕的相關詞彙大量遭到封鎖,且除了你我熟稔的關鍵字過濾外,中國也已開始引入圖像封鎖的機制。
「自由之家」(Freedom House)自2011年後,每年都會針對世界各國發布網路自由評比報告,而從開始評比以來,中國不僅始終在倒數5名內,近期的情況還更加惡化,已連兩年被評為全世界網路最不自由的國家。
自習近平上任後,中國不僅逐漸緊縮各國在其境內的活動,針對網路的管理也是不遺餘力。事實上,不僅是國內平台上的言論受到控管,自從《網路安全法》通過後,就連國外企業要在中國提供服務,都必須資料留存在境內才行。
中國對於網路的管控,決定了它本土及跨國網路公司的資料處理原則及政策,自然也會影響了你我的用戶資料會被存放在何處、被如何檢視。即使我們沒有入境中國,中國政府對於言論的監控及審查,也已透過網路延伸到你我身上。

中國人權與我何干?

比起中國,台灣雖然是個自由許多的國度,我們不僅可以自由地在網路上發言,2016年底,政府甚至還以鄭南榕先生的忌日(4月7日),作為我國的「言論自由日」。但言論自由畢竟是彼此關聯的,倘若我們對其他國家的人權不予關注或聲援,其實最終也會影響到我們自己。以這次的事件為例,雖有許多國際人權團體願意參與台權會發起的國際連署,但也有不少台灣人不敢參與,因為大家擔心自己未來可能還要去中國,只能選擇沉默。
根據陸委會的統計,包含觀光旅遊、求學、民間交流或經商投資等各種事由在內,每年由台灣到中國的人次,約為5百萬左右。正是由於台灣人民與中國的往來如此密切,李明哲事件才更值得我們反思。若我們持續對中國任意侵害我國國人人身自由的事件保持沉默,難道中國不會得寸進尺,變本加厲地侵害我國國民權益嗎?難道大家都選擇噤聲,中國就不會再侵害人權了嗎?
當中國(或其他國家)的人權狀況,會回過頭來,影響了我們在台灣所享有的思想及言論自由時,我們還能說,我們只要管好台灣自己國內的事情就好?不需要去關心其他國家的人權狀況嗎?

兩岸互動只能靠私下管道?

談了那麼多,那關於救人呢?當李明哲的妻子李凈瑜選擇拒絕與中國強權妥協,拒絕私下交易管道時,很多人紛紛表示無法理解,不贊同家屬這種高調作風。因為過去所有的類似個案,都是選擇透過私下管道解決,有的個案可能付錢就能了事,有的則可能需要其他的交換條件。儘管私下管道過去還算有效,但我們可以捫心自問,這真的是我們想要的兩岸關係嗎?
在我國,即使是共諜案,我國都尚且有依照「兩岸共同打擊犯罪及司法互助協議」通知中國政府,並告知可以委任律師。但中國方面對於我國陸委會、海基會去函,完全不予理睬,未通知家屬,不告知我國官方代表相關訊息,卻擅自委任一個私人代表傳遞訊息,顯見兩岸所簽署的這些司法互助協議,似乎效力蕩然無存。
當一個未經我國法律授權的「代表」,私自去跟北京政府交涉,並捎來北京政府的訊息給家屬時,這位代表的一切言行,究竟有什麼法律上的效力?倘使家屬真的選擇信任他,答應提供他要求的條件,但萬一中國政府反悔了,家屬又能跟誰申訴呢?而「財團法人領航基金會」未經陸委會同意私下處理兩岸事務,恐怕也已經違反「兩岸人民關係條例」第33條規定。
倘若兩岸未來所有有關人身自由受限的案件,都沒有檯面上的司法或行政救濟途徑,而是必須仰賴這樣一個不穩定、無法律規範的私人管道,則陸委會、海基會的存在豈非笑話一場?還是說我們可以容忍憲法上早已扭曲的兩岸關係,持續任意地變形下去,直到大家都見怪不怪,全盤接受?

中國與全球公民社會

李明哲事件,看似挑動兩岸敏感神經,但它也不是僅是兩岸問題而已。全球有許多長期關注中國人權的NGO,也都在看中國這次會如何處理這個個案,這個案件也將決定他們未來是否還要繼續跟中國政府及民間有所合作。許多研究中國的學者也在關注,一個經濟崛起的大國,究竟將如何面對它的公民社會及全球的NGO。
倘若中國政府執意要意氣用事,持續對抗交流頻繁的兩岸民間社會,以及全球公民社會的發展,倘若中國執意繼續採取任意逮捕、非法拘留、強迫失蹤等方式,試圖威嚇所有他們認為不友善的外來者,那這場遊戲終局的最大輸家,不是別人,將會是中國自己。

延伸閱讀

載入更多文章