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陳慧敏/休士頓哈維颶風下,一位撤離災民的居民體驗

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德州在8月底到9月初,遭遇哈維颶風。哈維颶風風速強烈,加上行進緩慢,登陸長達5天,是德州史上降雨量最高的颶風,許多地區洪水肆虐,造成18.5萬家戶受災,其中9,000戶房屋全毀,約80人死亡。

我們住在福遍郡(Fort Bend County)所轄的糖城市(Sugar Land),是位於大休士頓地區的西南邊衛星城市,颶風登陸時並無強風,僅有間歇大雨,但豪雨越下越大。到哈維颶風登陸第3天(8月27日)半夜,福遍郡郡長修伯特(Robert Hebert)根據國家氣象局預測流經該區的河流,水位將漫過堤防,針對淹水預測圖鎖定的淹水社區,發布撤離令,我們社區就在強制撤離區,雖然洪水並未氾濫,但期間水位不斷攀高,撤離令直到9月7日才全數消除。

漫長的水患危機期間,作為撤離區的居民,我們必須取得資訊,解讀政策,研判情勢,並決定如何撤離,也觀察到地方政府如何對應這場颶風危機。我有些貼身觀察和思索,從一個基層災民的位置上,感受美國防災、救災上的運作。而政府在風災時的決策核心是什麼?災區居民的責任又是什麼?跟台灣其實蠻不一樣的。

一、強制撤離令,後果自負

對於災區居民而言,除了天災衝擊之外,影響生活最大的就是政府對於災情的判斷所下達的各種命令。在美國,一個撤離令小則影響一個社區、大則牽動一個都市幾百萬人,加上後續交通、救難、收容機制是否完備,常常是當場爭議及後續檢討的焦點。這次我們就遇到裡面政府決策、災民應對上的許多難題。

福遍郡郡長修伯特按照受洪水威脅的不同,將福遍郡分為兩種撤離區,一類是自願撤離區,這一區洪水可能造成財產損失,對人身安全或許沒威脅,但周圍道路淹水後,社區或家戶可能變成孤島,因此鼓勵撤離。第二類是強制撤離區,強制撤離區意味著洪水除了有財產損失,更可能有人身危險,因此得撤離。

強制撤離令發佈後,並不像台灣會有村里長挨家挨戶敲門勸離,而是政府逕行聲明:若居民不理會撤離令,後果要自行負責(on your own),而且救援人員不會優先救援該區域,因為不應讓救援人員陷入危險中。

在災難當前的時刻,為了傳達撤離令的必要性,美國地方官員時常直接撂話,像是德州羅克波特市(Rockport)代理市長里奧斯(Patrick Rios)就說:「對於想要留在當地的人,很不幸地,他們應該做些某些準備,用簽字筆在手臂寫下他們的社會安全號碼和名字,以方便救援人員辨識他們的屍體。」而佛州日前在艾瑪颶風侵襲時,佛州州長(Rick Scott)就說:「不要等,馬上撤!千萬不要想要撐過這颶風,當暴風雨來時,我們救不了你。」

儘管官方和民間實際救援時,並未「見死不救」,但美國官員確實常有恐嚇式發言,這些言論如果從台灣官員嘴中講出來,恐怕會被罵翻,但放在美國小政府的傳統,政府的職責是判斷情勢,做出決策,民眾必要採取行動,否則後果自負,這些「責任自負、救不了你」的話,絲毫未踩任何紅線。

福遍郡郡長修伯特反而是苦口婆心的姿態,因為福遍郡在宣布撤離令後,天氣很快放晴,河川水位卻持續攀高,民眾感受不到風雨加交的氣氛,質疑為何遲遲不消除撤離令,郡長修伯特透過臉書直播,要民眾保持耐心,理解他的決策。

二、地方政府公佈決策依據,讓居民有辦法參與判斷

福遍郡政府多次說明,之所以下達撤離令,是因為預估河水水位預估將達59英呎,高於根據百年洪水線設計的堤防,因此下達撤離令。福遍郡危機管理辦公室(Fort Bend Office of Emergency Management)官網在第一時間就公布了決定撤離令的幾項資訊依據,並提供連結,包括:

  1. 撤離令的互動地圖查詢網站
  2. 布拉索斯河水位到56英呎和58英呎的淹水預測地圖
  3. 國家氣象局網站的布拉索斯河水位(Richmond段)網頁

糖城市政府官網另外說明,由於堤防排水閘門已關閉,堤防內的降雨量要完全靠馬達抽水,降雨量過高可能淹水,建議民眾注意國家氣象局的氣象預測,監測降雨量預報,並提供糖城即時交通地圖,標示淹水和封閉,並附路口監視器的即時畫面。

河川水位、淹水預測圖、降雨量等數據,是地方政府做出撤離令和判斷災情的重要根據。地方政府第一時間就公布這些決策依據,隨後每次更新資訊,都會再次附上連結。在台灣,官員決策依據很少如這樣鉅細靡遺地公開交代,以至於居民多半只能緊盯政府動態,按政府指令走每一步。但美國地方政府不僅公布,還鼓勵或建議居民自己去監控這些資訊。

我們與許多鄰居第一時間其實沒法消化這些資訊,只能先撤退逃命再說。不過,我們隨後加入社群媒體Nextdoor,找到同一社區和鄰近社區的鄰居,透過爬文,很多鄰居「能人」出面解讀這些資訊,分享自己對政策和氣象資訊的解讀,讓我們抓到重點,懂得要去看河川水位和降雨量兩項數據,再對比官方發布的淹水地區預測圖,因而有能力研判我們所在社區淹水的可能性,理解撤離令,從而決定自己如何對應政策,採取行動。

這是我們自己過去沒有的經驗,颱風若是兩、三天就走,我們似乎也不用這麼用功,但我們社區籠罩在洪水威脅和強制撤離令多日,地方政府提供了這些政策依據,讓我們能自主判斷外在情勢,確認政府頒布的撤離令是否適當,消除了不少恐慌。

三、地方政府善用官網和社群網站更新即時資訊

在台灣,我們會守著24小時疲勞轟炸的電視,來躲颱風。不過,在哈維颶風緊急時刻,電視台資訊對我們來說,卻嫌脫節和落後,勇闖災區的電視台記者站在水中播報的新聞,畫面雖刺激,資訊量卻最小,而且電視台輪播各地災情嚴重區域,無法針對小區域的居民,提供詳盡資訊。

我們最仰賴的是福遍郡和糖城市政府的官方網站和Facebook,地方政府隨著災情變化,不時更新資訊,兩個地方首長更透過Facebook直播召開記者會或宣達政策。我們不再守著電視,而是訂閱官網,靠網路和手機即時得知最新政策。

然而,並非所有地方政府都善用網路傳播,相對於其他區域,福遍郡和糖城市的網路傳播做得非常好。另外要注意的是,恰好這一區域內並未停電、停話或斷網,網路傳播才能發揮效用,而不善使用網路或沒有智慧型手機的族群,確實會有資訊落差。

印象最深刻的是,糖城市長齊門曼(Joe R. Zimmerman)在洪水預期來襲的8月29日早上,透過Facebook報平安,就吸引了4萬4,700人次觀看,佔了糖城人口的一半。當天下午和晚間,他各辦網路記者會,居民同步發問,各吸引約2萬人次觀看。

齊門曼在記者會提到,堤防運作良好、供水安全無虞,這類「世界和平」的訊息不是記者眼中的好新聞,卻是居民最想確定,也最想聽到的好消息。

值得一提的是,福遍郡、休士頓市、赫瑞斯郡(Harris)等官員做災情簡報時,都會配置手語翻譯。其中,休士頓市會安排在醒目的位置,讓手語畫面清楚。不過,糖城市則沒有配置手語翻譯。

隨著災情變化,糖城市政府依據重建需求,在官網整理了加油站、餐廳和商店情報,公告收垃圾、除蚊蟲等公共服務時間,提醒受傷居民得打破傷風疫苗,提醒別讓小孩玩髒水等。同時,推出災情回報網站,災後還催促居民上網報案,作為未來施政改善的重要參考。

四、寵物友善的救援和避難所

哈維颶風的救災照片不時可見救援寵物的畫面,這不僅是出自把寵物當家人的情感,實際上,官方開設的避難所都標示「寵物友善」,歡迎帶寵物入住,並建議自備寵物糧食。根據媒體估算,哈維颶風期間,約有2萬5千隻寵物進駐避難所安置。

避難所的寵物友善政策,來自聯邦在2006年寵物避難和運輸標準作業(2006 Pets Evacuation and Transportation Standards Act)規定,美國聯邦緊急事務管理署(FEMA)必須要求地方政府開闢的避難所要收容寵物。

五、避難配套不完善

福遍郡和糖城市撤離範圍有限,不至於出現交通大塞車,但撤離令第一時間僅附上交通資訊和紅十字會避難所的連結,紅十字會尚未在當地開設避難所,民眾等於必須自行找管道避難。由於風雨交加,對外交通早已受損或淹水而封閉,決定往外地撤離的居民,很容易遭遇驚險。

令人納悶的是,糖城市政府直到午後三、四點才宣布棒球場已闢為避難所,決定撤離的居民恐怕都已經上路了,之後傳出少數社區傳災情,地方政府才在幾所中學開設避難所。幾日之後,福遍郡宣布另一波撤退令,就相對列出避難所清單,提醒居民就近投靠居住在安全地區的親友,就是較好的做法。

更常看到的是,颶風來臨前夕,官方宣布動輒數十萬人、百萬人的撤離,可能都遠超乎地方政府能負荷的避難計畫。像是德州在2008年的艾克颶風、古斯塔颶風等,都上演百萬居民撤退記,佛州近期發生的艾瑪颶風,動員630萬居民撤退,避難空間和交通量能都不足以應付短時間的撤離。美國政府如何因應極端氣候,擬定避難計畫,已是大課題。

六、社區與公共事務參與

這場風災最特別的經驗,就是我們除了緊盯官網,也非常依賴Nextdoor社群媒體。我在上面已提到,政策理解空白區都是靠鄰居「能人」說明來灌頂,鄰居拋出的各種疑難雜症,都可以在這裡獲得回應,諸如請求推薦修理屋頂包商、先生正從外地回家的安全路線、詢問仍有油品的加油站、請問營業的餐廳和商店、徵求物資救援受災戶等。

平日不相識的鄰居,在網路共患難,撤離的居民掛心家園,而留守的居民則上傳照片報平安,風雨中凝結出社區感情。有了這段共患難的經歷,我們社區甚至在災後舉辦了網聚,面對面相互認識,分享風災經歷。

在聚會中,追問這些能人為何能得到這麼多知識,原來他們曾參加糖城市政府針對市民,開辦的免費課程──糖城101培訓活動,10週課程,實際帶市民參觀議會、警察局、消防隊、淨水廠、交通管理單位,實地考察堤防和抽水馬達,幫助市民理解市政運作。

Nextdoor的公共討論在災後更熱烈,包括:淹水的社區居民追問原因,被列入強制撤離的社區尋求改善,討論災後的加稅問題等,社區居民會相互提醒要參加市政會議,或者召集要約工程單位或官方來進行改善。雖然討論其實沒有太多實質內容,但在地方缺乏有地方媒體繼續追究,確實是非常難能可貴的公共討論與參與。

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