基隆建港130年,一座邊緣城市的轉型許諾

台灣最北端的城市基隆,在經濟起飛的年代曾因繁忙的港口盛極一時,隨著時代變遷迅速步入衰退後,它在媒體上總呈現負面的形象,包括最不快樂的城市、自殺率全台最高⋯⋯新市長林右昌上任以來積極的宣示改變,並在今年慶祝「建港130週年」,大規模活動將於6月25日舉行。在此時間點回溯它的身世,重重侷限中,看見一個邊緣城市仍不放棄的希望。

如果城市是一部傳記,像基隆一般戲劇化的起落,全台灣大概無出其右。

「小時候對基隆的印象,就是很髒、很亂、時常下雨令人感到憂鬱,念大學時才發現,過去歷史這麼輝煌。」中央研究院台灣史研究所博士後研究員陳凱雯說,從碩士到博士,10多年來她的研究生涯皆圍繞著日治時期的基隆,剖析殖民統治下的國家力量,如何克服自然的考驗,以40年的時間成就台灣第一大港,甚至遠勝同時期的橫濱、大阪等築港工程。

跨越整個日治時期的築港計畫,於1912年完成堪稱最重要的第二期工程,原本泥灘淤積的彎曲沿岸,變為筆直的碼頭區域,「現代化」的基隆港在歷史的舞台出場,1930年成為全台第三大都市,人口僅次於台北與台南,1984年更站上世界第7大貨櫃港。

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基隆,曾原信
跨越整個日治時期的築港計畫,「現代化」的基隆港在歷史的舞台出場,1984年更站上世界第7大貨櫃港。(攝影╱曾原信)

同一空間找不回過往光榮餘暉

對照之下,今年基隆市欲熱烈慶祝的「建港130週年」,將港口身世回推到1886年,台灣巡撫劉銘傳上疏清廷,為配合修建鐵路而提出的碼頭計畫,卻因預算與技術問題,一直沒有執行,台灣總督府工事部編著的《基隆築港誌》形容劉銘傳的計畫「可謂之徒有畫餅之勞而已」。

「修建鐵路打通至基隆,原是要取代淡水,成為台灣最重要航運港口。劉銘傳1891年離開台灣時,基隆到台北鐵路開始通車,才嘗試港邊的挖掘作業,但所謂的港口仍是泥濘的海埔新生地,難以靠泊,沒有貨商想將樟腦、茶葉以鐵路運來出港,很少發揮作用。」陳凱雯說,「這也是我的學界前輩與同事們覺得,建港130週年事實上不是那麼重要。」當她的學術生涯沉浸在日治時期基隆的光榮歷史中,現實中的這座城市,卻跌入谷底。

從媒體喜好將城市排名,強調競爭力、快樂程度等評比開始,基隆往往甩不開所有一切負面指標的魔咒,包括最不快樂、最不宜居、最高自殺率、離婚率、失業率⋯⋯;隨著百年內的時間遞嬗,最早進入現代港口之林的榮譽勳章,翻過來的另一面,竟是灰頭土臉的恥辱印記,同樣的名字,極度強烈的反差,難以映照彼此。

台灣的人口及住宅普查10年為一週期,2010年由行政院主計總處公布戰後最新一次統計,在所有縣市中,基隆囊括兩項全國第一,分別是15歲以上跨縣市通勤率39.2%(全國平均13.8%),空屋率26%(全國平均19.3%),觸目驚心的數字,印證產業與人口的雙重萎縮,城市發展邊緣化的處境。

「了解基隆的過去是否可能對當下的困境找到出路?這個問題一直困擾我很久,但做完研究後我很悲觀地認為,這可能就是歷史趨勢。運輸方式改變、腹地受限等各種因素,使基隆已經沒有日治時期的條件。現在基隆的年輕人必須要到台北上班,很少經過港口也不在基隆消費,對在地沒有什麼認同。而把交通搞好,會不會反而加速基隆人流失往台北的速度?」陳凱雯感嘆道。

基隆市長林右昌清楚意識到市民心態的普遍困境,「由於被台北、桃園、新北團團包圍,基隆人常會跟鄰近的城市比較,以非直轄市的資源要求直轄市的水準,長期落於核心城市之後造成心理不平衡,很長一段時間,人們對這城市很沒信心,感覺講自己是基隆人有點丟臉」、「這裡大概是全台灣最難突圍的地方,不只是因為財政,而是相對性。」

因此,今年的「建港130週年」對市政府而言肩負著及時雨的任務,基隆市寄望以此為翻轉的起點,「重點不是130這個整數,最重要是這個城市要有一個議題,重新凝聚市民的認同與向心力,並取得基隆市對這個港口的話語權,動員市民,讓基隆人知道今年是建港130週年,而我們要重返基隆的光榮跟榮耀。」林右昌接受專訪時強調。

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基隆,曾原信
原本將整合都市運輸與港口重劃的「基隆火車站都市更新站區遷移計畫」,原本預計2015年11月完成,但後因招商施工不順,至今仍在進行。(攝影╱曾原信)

胎死腹中的超級深水港計畫

「清末日治初期,當統治者決定發展基隆港取代淡水,那時候的淡水士紳也是覺得未來完蛋了。風水輪流轉,現在輪到基隆,港口功能逐漸被崛起的台北港取代。」結束訪談,收拾行囊準備搭車回家,陳凱雯也是每日每夜往返基隆、台北的「通勤大軍」一員。

基隆起家的南昌船務代理公司董事長曹育民說:「海港事業是基隆的火車頭產業,動起來生機無限,一旦停擺,就是現在這樣奄奄一息,至少一半以上碼頭是空的、裝卸貨物的橋式起重機大部份往上擺,沒在作業,俗稱『打鳥』。」父執輩就從事船舶相關的核心產業,從出生、成長到接手經營,60年來他看盡基隆因為政府錯誤的政策與長久的不作為,落到這般田地,不全然是「被動」地受到時代浪潮制約。

攤開2本影印成冊的交通部港務專刊《交通建設》,曹育民指著兩幅手繪圖,分別出版於1982與1985年,可以清楚看到政府曾經計畫把基隆港從現在的內港規模往西,沿著海岸一路擴充,包括外木山、大武崙、瑪鍊溪河口(萬里),一直到野柳半島東側,規畫成為「超級深水碼頭」。圖片之外,各項分析評估、詳細的數據計算、技術條件、經費預估等資訊,都鉅細靡遺地寫在報告中。

「一旦落實,水深30米,現在連航空母艦都可停5到8條,當年台灣最有錢的時候,若能完成,以這麼大的吞吐量,整個大中華地區的貨櫃都吃得下來,基隆今天會那麼『衰小』嗎?我們不做,中國大陸的貨櫃港就在這25年發展起來!」曹育民難掩激動地說著。

基隆地方人士對中央政府漠視基隆豐厚產業與天然良港條件,卻寧願選擇淡水河口的八里,提供民間業者以BOT模式建台北港的政治決策,至今仍然耿耿於懷。最初僅2個碼頭供東砂北運使用的台北港,從原本「輔助港」的角色反客為主,逐漸衝擊到基隆港的發展。2009年台北港貨櫃開始營運,基隆港貨櫃裝卸量明顯從2005年的209萬個TEU(Twenty-foot Equivalent Unit, 20呎標準貨櫃集裝箱),遞減到2015年145萬個TEU,減幅達3成。

「為什麼當時擴建基隆港的規畫到野柳?背後都有高度專業考量!」曹育民指著1985年的基隆新港規劃方案圖,解釋著「天然良港」之名不是憑空而來,「台灣西岸一天有兩大潮,潮差3到4米;凹過野柳往東,一天一小潮,基隆港潮差僅30到70公分,全台最小,當然最適合船舶裝卸。」

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政府曾經計畫把基隆港從現在的內港規模往西,沿著海岸一路擴充,包括外木山、大武崙、瑪鍊溪河口(萬里),一直到野柳半島東側,規畫成為「超級深水碼頭」。(攝影╱曾原信)

郵輪旅次爆量 會是基隆翻轉契機?

「當一扇門悄悄關起來時,另外一扇窗也慢慢為你打開。」基隆港務分公司港務長高傳凱說,「台北港開始營運後,其實當時就預期基隆港貨櫃運量往下滑,這使港口周邊設施的能量能夠釋放出來,迎接崛起的郵輪經濟。」

去年全台國際郵輪艘次達565艘,旅客人次82.3萬,雙雙達到新高,台灣港務公司預估,今年郵輪艘次為615艘,其中以基隆港315艘最多,成為名符其實的郵輪母港。進出基隆港的旅客人次則從2007年的27萬,到了2013年突破50萬,2015年達到69萬,較2014年大幅成長20%。

「有那麼多國外郵輪選擇停靠基隆,其實是無心插柳的結果。」曾任職港務公司企劃部門,負責國際郵輪招商業務的林沛祥坦言。林沛祥是第11、12屆基隆市長林水木的兒子,也曾投入上次市長選舉,「郵輪公司看上的主要是離台北近,所以遊客下了船通常直接坐巴士去故宮、101大樓等主要景點,基隆缺乏觀光基礎設施與亮點,除了上船前去夜市吃東西,人留不下。」

爆炸性成長的郵輪猶如一股注入死潭的活水,使市港合作出現了新的契機與挑戰,並面對亟需改善的服務設施與周邊環境。

長期以來,掌管基隆港口的單位從港務局,到民營化後改制的航港局與港務公司,皆直屬中央,行政層級較地方政府高,使得基隆市政府對基隆港幾乎無置喙餘地;加上兩者發展方向的根本不一致,即使港口與城市的地理位置唇齒相依,不對等的關係使得城市的發展方向處處掣肘。

「過去基隆港和基隆市的關係很不好,港區周遭的港埠用地產權屬於航港局,由港務公司管理,基隆港不會聽市政府意見,各搞各的。」林右昌說,「我上任以來,簽署合作備忘錄,主動形成港市策略聯盟,把未來10年、20年發展的願景都擘畫好,找港務公司談。」

曾任行政院長辦公室參議的林右昌說,很多計畫是他在行政院參與擬定,中央機關裡也有以前的同事、甚至屬下,溝通互動的條件比以前市長好。坐在市長室裡,投影片一一映入眼簾:多功能郵輪轉運中心、可親近港口的微笑港灣、火車站前的戶外廣場、寬闊的林蔭大道、舊倉庫活化而成的文創基地、IoT物聯網智慧大樓⋯⋯一個美麗宜居的海港城市映入眼簾。

對初次造訪基隆的遊客,改變的許諾似乎成真,緊鄰火車站以及市中心交通要道圍起圍籬,一座親水岸邊的海洋廣場即將在6月落成,行人能夠串聯東西水岸的微笑港灣指日可待。但這塊少數突破海水與城市圍籬的空間,其實在2009年就以1億6,000萬經費完成,今年初因木質地版不耐潮濕破損,再以5,000萬的經費全面翻修。

但幾個關鍵的改造計畫,在諸多不確定變數中,仍停留在紙上的設計圖與口頭的承諾。如西二西三碼頭倉庫在文資團體大力搶救與前文化部長龍應台表態下,2015年4月被全區保存,至今卻深鎖港內,一般市民不得其門而入。號稱30年來基隆最大建設的新海港大樓,則因西二三保存夭折,港務公司提出變更設計落腳東岸,又牽涉到東五碼頭海軍威海營區遷移的浩大工程,仍在未定之天。

從文化、商業,到政治、國防,多方因素一環扣一環的在其中互相牽制與角力,尤其牽涉到土地使用更加複雜,城市核心區地帶分屬不同單位:西岸的航港局、東岸的國防部,車站周邊的鐵路局,具體而微顯示出,藉由大型開發案引導城市轉型的困難程度。

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基隆,曾原信
去年全台國際郵輪艘次達565艘,旅客人次82.3萬,雙雙達到新高,台灣港務公司預估,今年郵輪艘次為615艘,其中以基隆港315艘最多,成為名符其實的郵輪母港。(攝影╱曾原信)
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遊客下了船通常直接坐巴士去故宮、101大樓等主要景點,基隆缺乏觀光基礎設施與亮點,除了上船前去夜市吃東西,人留不下。(攝影╱曾原信)

基隆的轉型會是誰的再生?

當大型建設停滯,城市景貌依舊,以「空間再生」為名的活動,一個接一個在基隆市各區域的老舊空間舉行,為沉寂已久的市區帶來些許文化活力。從文史地景散步導覽、參與式設計工作坊,到閒置空間活化,皆令人似曾相識的想起台北市從2010到2014年曾大力推動的「都市再生前進基地」(Urban Regeneration Station, URS):由公部門扮演平台,釋出公有或民間更新前閒置的建物或土地,連結多元的民間力量,將活力帶入街區,使其成為講求商業效益的文創活化之外,另一種由下而上的都市更新實驗。

現任基隆市都市發展處處長徐燕興,曾任職台北市都市更新處,他正是當年推動URS的靈魂人物。離鄉20年回到故鄉基隆,在有限資源中,他積極地推動一系列過去在基隆少見的工作坊與論壇,都帶著URS強調共同設計、開放想像的影子。

「我們先不談嚴肅的產權與法規,用更軟性方式溝通願景,專業者在其中扮演橋樑,先匯聚市民的想像,尊重歷史與文化。」徐燕興說,「但首都邊緣城市長期發展不均,錢少、人少、中央與地方關係等,都是很大的問題。而港邊的社區凋零老化,很難從中提出更大結構。」

當這一套看似開放的架構,被放置在過往以勞動階層為主體,而今隨人口凋零老化而沒落的社區時,很快就遭遇正面的對峙。缺乏都會區的中產階級與設計、創意產業從業者,就算有可利用空間釋出,也難以找到適合的團隊進駐,大多只能發包給台北來的顧問公司或規劃團隊執行,與在地居民的連結相對薄弱。

不久前一場「西岸秘境探索──基隆港西岸再生工作坊」中,民眾提出真正的地主──航港局及港務公司,長期不願對話溝通,再多的想法最後也只是一廂情願;而西16號碼頭貴美雜貨店老闆娘,也在現場質疑,當從阿嬤時代到現在已經四代人賴以維生的家,就因為一句土地是我航港局的,即將面臨被強制拆屋還地的命運,「『再生』兩字到底跟我們的居民有什麼關係?」

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位於港西區的海港大樓是日治時期的歷史建築,目前為財政部基隆關稅局及基隆港務局的辦公室。(攝影╱曾原信)

由下而上的文化行動 注入都市再生的多方想像

「URS對基隆來講像是外太空來的東西」,基隆青年陣線理事長張之豪說,「當別的城市如台中、台南已經歷過一輪轉型過程,開始擔心活化再利用的方向太商業、太文青,基隆根本連『第零步』都談不上!」

經歷過前年318學運的洗禮後,他帶著「地方議題是公共事務試金石」的想法,與一群志同道合的年輕人,想著該怎麼為這座死寂的城市帶來一點改變。與都發處「先做了再說」的態度相似,只是方法上沒有專業者的包袱,從一座被遺忘在市區的荒廢古厝開始,看似無害的自發打掃原本滿是垃圾的環境,一步步逐漸與鄰近社區培養信任關係,進而形成近來基隆最具活力的文化節慶──梓桑文化祭,今年已是第二屆。

日治時期基隆知名仕紳許梓桑的故居,因後代產權複雜,雖有歷史建築身份卻無人聞問,連當地居民都不知道廟口夜市山坡上,有這麼一間充滿故事的空間,直到這群年輕人繞過提報文化資產或與後代聯繫的「正式管道」,大膽的用行動直接證明文化介入空間的意義。

4月初連假的某個下午,吹奏薩克斯風的中年大叔在早已沒有屋頂,被草木與光影環繞的古厝中,響起〈港都夜雨〉的旋律,婆婆媽媽青年男女在山海環抱中專注聆聽⋯⋯無論是自發組織的熱血青年、社區居民或好奇的遊客,這個活動場域不是從上到下、被安排設計好的,老少咸宜的表演、文史導覽到市集攤位等,民眾自由的在其中親近、交流,俯瞰港灣的丘陵上,停滯的城市開始講述自我。

「在策劃活動時,根本沒想到基隆建港130週年,甚至是在百般絕望中發生的,這裡已經這麼多年沒有改變。基隆人一方面好像覺得見過很多世面,另一方面又很侷限,只記得以前繁華的時候,不需要到任何地方去,30年後,還停留在這裡,沒看到其它地方的變化。我們希望先打開『公共性』的想像,實際做出一點事情,讓大家知道,這座城市有另外一個價值。」張之豪表示。

「關於130週年,我沒有樂觀到馬上就能看到什麼成果,現在做的,就是把想辦法把這個城市活在我們的生命之中。希望等到建港150週年的時候,基隆已經是個不一樣的地方。」張之豪說。

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