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政府的集體拖延症
補了19年,公家建築耐震只改善6成,私人建築又要多久?
921大地震中傾倒的大樓。(攝影/AFP Photo/Johnson Liu)
921大地震中傾倒的大樓。(攝影/AFP Photo/Johnson Liu)

行政院計畫投入60億元,改善老舊「私有」建築物的耐震能力,這是保障人命的重大政策。然而,回頭檢視19年來對「公有」建築物的補強進度,我們不禁要問:政府哪來的信心和手段能執行成功?

前年台南大地震、今年花蓮大地震,都因為大樓倒塌共帶走上百條人命。政府痛定思痛,決心要輔導全台灣老舊、耐震力不足的私有建築補強重建。
行政院很有魄力的宣布在4年內投入60億元補助評估、補強;並且祭出「棍子」:修正《建築法》第77條之1,如果不符合防災規定的建築物,可以罰新台幣6萬至30萬元,並可以連續處罰;此外,也將揭露不符合規定的建築物,讓買賣資訊更透明。
1999年921大地震後,政府開始推動「建築物實施耐震能力評估及補強方案」(以下簡稱「公有建築物補強方案」)。理論上,公有建物補強比推動私有建物補強難度低上許多。一方面,公有建物需要補強的件數,預估只有私有建物的五十分之一
註:1999年底前核發使用執照的老舊建築物,大約有120萬棟。根據公有建物補強經驗推算,大約有4成老舊建築物需要補強。因此可以推論,大約有48萬棟私有老舊建物需要補強;相對於9千多棟需補強的公有建物,大約是50倍。
;其次,公有建物補強花的是公款,不似私有建物要民眾自掏腰包那樣困難;再者,私有建物有公權力無法介入的問題,但公有建物並無此侷限。
然而,公有建物補強卻推動長達19年,「死線」從2008年延後到2013年,再從2013年延後到2018年;如今就是2018年了,僅完成6成多,甚至有地方政府達成率掛零,只好再延後到2025年。政府單位自己不以身作則,如何能要求民間配合政策?

「評估」、「補強」達成率分不清

更荒謬的是,這個由內政部督導的計畫,竟然連官員都搞不清楚狀況,誤以為推行順暢、成效卓著。
行政院長賴清德在私有建築物補強記者會上,僅強調公有建築物初步評估、詳細評估將近100%的達成率,而忽略真正重要的「補強達成率」。《報導者》在詢問內政部政務次長花敬群「公有建物補強為何進度緩慢?」他也說:「還好耶,沒有慢。達成率其實滿高的,90幾趴!」在查閱報告
註:內政部在2018年4月提出的《全國建築物耐震安檢暨輔導重建補強方案》(草案)。
後,發現印象中的90幾趴僅僅是初評、詳評的進度,並非「補強進度」,隨後表示:「需補強的列管9千多,已經做了快6千,執行率比較低一點點。」《報導者》又詢問數位對土木、都更有著墨的立法委員,也和賴清德、花敬群一樣,混淆「評估」達成率和「補強」達成率,誤以為公有建築物補強方案推動順利。
然而,「評估」的進度完全不等於「補強」!評估相當於人類看醫師時的「診斷」,補強則是要「治療」。僅僅看了醫生卻不治療,其實也只是自我安慰而已。今年花蓮大地震倒塌的雲門翠堤,就曾經被「快篩
註:建築物的「快篩」意指,政府單位可針對建築物本身建築執照、結構圖等書面資料,鎖定結構比較危險的建築。相對於初步評估、詳細評估,快篩不需要人員到現場就可以進行,但準確度會比較低,無法判斷施工不良或是使用不當的狀況。
」出是危險建築物,然而沒有後續補強,房子照樣倒,人命照樣會損失。
根據內政部建築物實施耐震能力評估及補強資訊管理系統
註:此管理系統數據會即時更新,此處採用2018年4月16日的統計結果。
,統計列管的老舊公有建物有28,769件;其中需補強總共9,492件,而已補強的大約是6,325件。
中央政府的補強達成率落差很大:經濟部(負責電廠、水廠、零售市場)、教育部(負責學校校舍、活動中心、體育館)幾乎已補強完成;國防部僅達成33%(尚未補強12件)、法務部51%(尚未補強98件),負責車站、航站的交通部61%(尚未補強64件),監督整個方案的內政部,也僅達成59%,還有許多警察局都未達耐震標準。
地方政府的成績單就更淒慘了。新竹市、嘉義市和桃園市政府,雖然只完成4成,但跟其他地方政府相比已算是前段班。高雄市、新竹縣、台東縣都未達3成;彰化縣、澎湖縣未達2成;屏東縣僅完成5%;苗栗縣、連江縣19年來一件都沒補完。

經費不足不是藉口,教育部這樣做

公有建物補強進度龜速的兩個主因:第一,沒錢;第二,欠人盯。
首先是經費問題,與其說是「不足」,更該說是地方政府就算有經費,也不會拿來補強公有建築物。花敬群很坦誠:「過去政府對於自己辦公廳舍沒有support(支持),」 他咳了兩聲說:「你也知道,這種東西,沒選票。」
當所有的地方政府都兩手一攤拿沒錢當藉口時,只有教育部
註:內政部平台上有3個與教育相關的欄位,分別是教育部、教育部—教育單位、地方政府—教育單位。國中小的校舍補強數列分布在地方政府—教育單位下;省立或國立高中職的校舍補強則在教育部—教育單位下。高國中小校舍都是這次教育部與國震中心合作推動校舍補強的對象,只是數字分散在不同項目中。
自己想辦法找錢、找專家合作加速進度。目前政府有66%的達成率,其實要感謝教育部這個超級模範生拉高平均。如果沒算上即將達標的教育部,那公有建築物補強進度只有5成。
公有建築物補強方案裡,教育部是「大戶」,約6千棟校舍需要補強,比其他單位加總還要多。教育部也同樣面臨地方政府喊窮的狀況,但學生的安全不能等,於是向經建會(現在的國發會)申請專款,並因為自知部內缺乏土木工程人才,因此尋求國家地震工程研究中心合作。
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教育部與國震中心合作,為校舍補強推動教育訓練。(攝影/國震中心提供)
教育部與國震中心合作,為校舍補強推動教育訓練。(攝影/國震中心提供)
國震中心成了教育部的強大後盾:從初估費用、實驗各種工法、透過教育訓練培養學校老師擔任承辦人、表格設計、資料彙存、發行電子報等等都與教育部合作無間,甚至精細到提點學校承辦人避免使用哪些專利工法,免得被廠商以專利為由綁住多年。
在國震中心加入後10年,6千多件校舍有9成已完成補強,預計明年可以全部完工。國震中心主任黃世建認為教育部的決心最為關鍵:「這個計畫是教育部的,他要是不願意做,我們也一點辦法都沒有。」
一位行政院官員表示:「教育部可以這樣操作,其他部會也可以。我們也是鼓勵地方政府跟中央申請統籌分配款,專款專用的方式,去做公有建物的補強。我們鼓勵他們這樣做,但是以地方政府的首長而言,我有錢的時候,寧願去放煙火對吧?」
經過了10多年的延宕,行政院終於看不下去大家都拿「預算排擠」當藉口,在去年提出的「前瞻基礎建設計畫」中,挪出經費加速補強。負責督導的內政部,爭取前瞻計畫的66億元,目標辦理744棟詳評、900棟補強、31棟公有建物的拆除。花敬群表示,前瞻計畫的經費進入後,應該就可以完成9成了。

「只能看長官心態」的沈痾

2015年,亦即上一次的「死線」到期後2年,監察委員蔡培村、楊美鈴就強烈批評,整個計畫的延宕,明顯是由於行政院缺乏縝密評估,面對各單位喊窮,並沒有因應對策;也指出各政府機關推動此案的層級太低,檢討會議都是基層承辦人參加,甚至根本不派員參加;另外,負責督導的的內政部,除了函文照轉外,並未落實督導之責,顯然沒有推動的決心。
相對於政府現在推動私有建築物耐震補強的魄力,對自己人的督導更顯軟弱。
此次所謂的魄力展現在兩方面:第一,如果房屋經耐震評估不符合規定,政府可以限期要求補強或重建,否則處以6萬到30萬元罰鍰,並可以連續開罰。第二,為了避免因為房屋耐震力不足而脫產的狀況,內政部也正研擬如何資訊公開,讓房屋買賣更有保障。
只是罰款、公布名單這兩根鞭策民間配合的「棍子」,都無法拿來鞭策政府單位。負責督導公有建物補強的內政部營建署建築管理組組長高文婷表示:「公務員做事情,又不像民眾,非得有要罰則才來做。公家機關上對下,你要做就做,不做就把你換掉啊!」
目前內政部建管組除了彙整進度,並在各種會議裡回報給上級,餘下的,就要看長官的心態了。「 我們就是統合資料、催辦。我們把成果告訴部長、院長,如果長官重視⋯⋯就要去關切為什麼做不出來?是有什麼困難嗎?」高文婷說。

哪些建築物有風險?目前不公開

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今年花蓮地震倒塌的雲門翠堤就曾經被快篩認定是危險建築。(攝影/余志偉)
今年花蓮地震倒塌的雲門翠堤就曾經被快篩認定是危險建築。(攝影/余志偉)
不僅沒有政策工具可以督導其他政府單位,內政部也不願揭露資訊。在2015年內政部曾決議:「請各機關於2015年4月底前提出所轄建築物耐震補強分年計畫⋯⋯,於2018年底前未完成補強且屬高風險建築物者,該部將予公告,並限制使用強度」。但內政部營建署建築管理組科長陳威成表示,由於這個計畫延到2025年,所以要等到那時候才會公告未完成補強的建築物。因此,究竟是哪幾棟不安全?是否為民眾常出入的車站、市場、活動中心,還是醫院?目前統統不公開。
高文婷表示,建築管理是地方政府的自治權限,中央無法介入太多。《報導者》追問:「與人命有關的事,不是應該優先處理嗎?」高文婷說,與人命有關的事情很多,土木、水利統統與人命有關。她比喻,內政部只是警察,如果民眾闖紅燈,不能說是警察的錯。
整個公有建築補強方案,在地方政府很無視、中央政府很寬容的情況下,補了一個孩子長大成人的年歲還沒補完達標。接下來,超過50倍量的私有建築物補強,政府真的有信心?

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