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【縣市議員篇】怪獸與它的產地:揭開「配合款」潘朵拉盒子
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用途五花八門的縣市議員「配合款」制度,長期被視為台灣地方政治的沉痾,在陰影下養成大小怪獸。想要搗這個蜂窩的縣市首長,大多難以全身而退;支持廢除的議員,卻無法對抗複雜的地方政治生態,單憑己力不足以改變積習;至於手握選票的民眾,總是在各種配合款弊案發生後高喊廢止,事過境遷卻又選擇性失憶⋯⋯。

「如果有一筆50萬的配合款,拆成五筆9萬8千元跟一筆1萬元,總數一樣但是這樣比較好用,因為不用公開招標嘛,想給誰就給誰。為什麼會知道?因為我就曾經這樣子做過!」老K(化名)接受《報導者》訪問時一派輕鬆,彷彿在說別人的事情一樣,然而他談論的是,他還是個菜鳥議員時的一次「越界」。
議員利用配合款做地方建設、選民服務,甚至因此涉入不法,早已不是新聞。然而在這些動輒數十萬元甚至上百萬元,須由地方政府核可的開支之下,卻存在不用公開招標、只需議員提報「建議書」就可輕易動支的「巧門」。
誰來鑽巧門
府會跳探戈
捅怪獸的人
關鍵在選民

誰來鑽巧門

10萬以下不須招標,地方各組織都上門暗示

老K記得很清楚,那是在他第一次選上議員時發生的事。當時還只是議會新同學的他,對於許多議會中的眉角都還不是那麼熟悉,但即便只是菜鳥,也察覺了議員這個身分的「特殊性」。
當時有一位長輩找上門,暗示希望他拿出50萬元的配合款來幫忙一下。「他話說得保守,但是意思就是希望我能讓特定幾家工程行公司包工程。」
當時老K不好意思拒絕,加上確實有配合款可以運用,而且想到還有公開招標的程序可以把關,於是便開了一張50萬元的單據準備陳報上去。不過這個時候,這位長輩出手指點,告訴他要將這筆錢拆成6筆——五筆9萬8千元跟一筆1萬元——不要招標,如此一來才能「幫」到廠商。
這項工程後來交由兩家工程行施作,另外一筆1萬元的經費則拿去補助一個地方社團。「之後才知道,不只把案子拿走的工程行,連那個社團的負責人也與那位長輩交好。我第一次知道,原來可以這樣子搞。」
「這樣合法,但是合理嗎?」老K苦笑著。 
根據《政府採購法》,10萬元以下的小額採購可以逕洽廠商不用經過公開招標。2017年,全台各地方政府支出的議員配合款高達37.4億元,然而其中約5.1億元就是編列在10萬元以下的小額採購案,占了當年度配合款的13.75%左右。攤開各縣市主計處的資料,這些小額採購案除了用在小型建設外,不少的配合款流向地方社團、協會或學校,補助的項目從賞花、聯歡晚會甚至俗稱自強活動的鄰里旅遊,琳瑯滿目。
這些如同縣市議員「私房錢」的小額配合款,真的是地方政治中的「必要之惡」嗎?
包含老K在內,不少受訪的縣市議員都同意,地方的社團或協會,同時也代表著選票與樁腳,地方議員多多少少要跟這些協會保持良好的關係,而有些議員或是他們的親友,甚至就是這些團體的發起人或幹部。一位不願具名的卸任議員更不諱言:「我們(用配合款)幫他們,當然希望在選舉時對我們有幫助呀。」
中研院政治研究所研究員吳重禮指出,這些地方組織或派系並不是台灣的特有現象,而是「政治機器
指政黨或組織,透過人際網絡連結,掌握了足夠影響選舉結果的選票,以達到控制地方政治與掌握行政資源的目的。
」(political machine)結構下必然會發生的情形。吳重禮說明,雖然「政治機器」這個詞確實有負面的意思,但是當它在地方政治持續發展後,卻也成為一種安定的力量,甚至掌握了一定數量的選票,可以左右政治局勢,因此執政者或民意代表也必須正視。「例如台灣各地的同鄉會就類似這個概念。」
「人家都給,我能不給嗎?」一位資深議員告訴《報導者》,一般撥給地方協會、社團的活動經費不會太大,每個協會大約都1、2萬塊,因此只要議員能力許可都會幫忙。但是協會那麼多,要怎麼給、給誰,都有著眉角。
他回憶,曾經有一年,選區內的一個社區發展協會要舉辦聯歡活動,跟他請託希望可以拿一點配合款出來,但當時他手上的配合款差不多要用罄,加上評估該協會並不缺他這一筆,最後他並沒有同意撥款。結果後來競選連任時,該社區就不讓他的競選團隊進去發送或張貼競選文宣。
老K則告訴我們,小額補助大多都是為了人情跟選票,不夠透明是事實,但是法律上也不會有太大的問題,為了那幾萬塊出事,「袂合
台灣閩南語,此處意指「不划算」。
!」想要動手腳,當然要挑「大條」的配合款。
然而,大筆的配合款更容易出事。近20年來,與配合款有關的眾多弊案,都與經費數十萬甚至百萬的建設或採購脫不了關係。

廠商回扣、買賣變現⋯一切都能稱「選民服務」

時間回到2013年,新竹縣爆發多名議員與廠商勾結,利用「議員所提地方建設建議事項」申請經費,並補助學校採購特定廠商的設備,再從中向廠商收取數十萬元不等的回扣。8名被起訴的議員中,除了張志弘與鄭美琴兩位議員於一審獲判無罪外,其餘6名新竹縣的現任與卸任議員依違反《貪污治罪條例》獲判1年11月至13年的有期徒刑,褫奪公權2至4年不等。
今(2018)年10月11日,最高法院將「新竹縣議員教育配合款採購弊案」的上訴駁回,維持二審原判,全案定讞。該案也成為近年最重大的配合款弊案。諷刺的是,在此次縣市議員選舉中,這些遭判刑議員有的改推出政二代子女參選,有的人則在未獲國民黨提名後改以無黨籍參選,持續考驗選民的記性與容忍度。
由於「配合款」、「工程款」引發不少爭議,因此越來越多的縣市將這筆款項改稱為「建議事項」或「建議動支經費」,使用方式也從過往的議員申請來者不拒,逐漸轉變為議員建議、地方政府勘查與審核,並統一發包的SOP。
只不過這樣的轉變,並沒有真正改善過往配合款藏汙納垢的問題。即便僅賦予議員「建議權」,有心人士仍能從中上下其手。
追根究柢,配合款就像是一把利刃,一刀切出了地方政治陰暗面。
「配合款是可以買賣的」,這一點,前新竹縣議員高偉凱如果不是親身經歷,或許根本不會相信。
「曾經有議員來找我,詢問我手上的配合款還有沒有額度,能不能撥一點協助他選區內學校的採購案,當時我評估過後認為沒問題,因此就答應了。後來那位議員私下約我見面並跟我說,這件事情成了之後,會從我撥的款項裡拿3成出來,回捐給我所屬的勞動黨。」高偉凱接受《報導者》訪問時指出,他原本只是單純協助議會同僚,沒想到這種大家都聽過,可以挪用公款的「風聲」,就在自己的眼前發生。
後來高偉凱拒絕這項提案,並要求對方把這筆錢老實地用在設備的採購。
配合款的買賣不只侷限於議員之間,一位熟知地方政治生態的人士透露,有的議員用不到這麼多額度的配合款,因此會把部分額度打折轉賣給關係比較好的包商,讓他們直接開金額與項目,再由議員簽名繳回地方政府申請。「議員可以拿到錢,包商可以拿到工程,何樂不為?」

情與法,界線的拿捏

事實上,台北縣議會就曾因為買賣配合款而爆發嚴重弊案。2004年,有32名台北縣的現任與卸任議員,因被控以低價出售空白牋單
除議員簽名外,包含經費、工程名稱、補助單位等欄位均為空白的議員配合款申請單據。
給廠商、收取廠商回扣,牟取3成到7成不等利益,而遭以貪汙罪起訴。雖有多位議員獲判無罪,但整起事件的官司纏訟至今,尚未落幕。
除了金錢利益的誘惑外,選民服務、人情壓力也是配合款的重要用途,但同樣面臨可能觸法的拉鋸。 
張維華4年前首度當選南投縣議員,今年準備挑戰連任,而比起4年前選得辛苦,這4年來利用配合款爭取到的建設,成為他最容易宣傳的政績。他受訪時攤開了兩大張的選舉文宣,上面近百項的小型工程與採購,舉凡路面改善、擋土牆興建與監視攝影器、活動中心的廁所改建,全部都出自他的配合款。
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南投縣議員張維華指著使用議員配合款舖好的道路。(攝影/李昆翰)
南投縣議員張維華指著使用議員配合款舖好的道路。(攝影/李昆翰)
「一定會有人情壓力!」張維華不諱言,確實有些熟人或是朋友來找他,請他幫忙建議,但是有些提案根本不具公益性,甚至是在私人的土地之中,「曾經有人請我幫忙建議一個山坡的擋土牆工程,結果我到現場一看,那根本是他的私人土地,外面甚至大門深鎖。而且那個工程如果開下去,至少400萬跑不掉。」
不具公益性的案子,做了恐讓自己觸法,但是如果不幫,人情上又不好交代,確實會陷入兩難。後來這個案子張維華還是呈報上去,由縣府把關,當然隨即被縣府以「不具公益性」為由打了回票。
「他知道議員有幫忙,也知道縣府不准,這樣我也不會得罪人。」張維華話說得坦白。

府會跳探戈

是「潤滑劑還是「封口費」?

全台各縣市圍繞著「配合款」,發生了各式光怪陸離或啼笑皆非的故事,甚至有人因此下獄,但大多數縣市政府仍然以各式名目編列預算。探究原因,這筆款項對於地方首長來說,強化府會關係,以至於推動政策,仍然是一個好用的工具。
「議員都很聰明啦!金額比較大的工程款項會來爭取縣府的預算,比較小的金額才會用自己的補助款。」南投縣每年支出的議員配合款大約在1.5億到2億元左右,南投縣長林明溱不諱言,對於議員的建議案大多都照單全收,讓議員去做個人情,然而金額比較大的建議案還是會實地去會勘再決定。
議員需要爭取地方建設、還人情以鞏固票源,縣市首長也希望在議會能夠順利推動相關施政,因此配合款也被視為是議會與縣市首長間的「潤滑劑」。一位擔任過議長的受訪者向《報導者》坦承,如果首長願意編列配合款,議會在審查地方政府預算的時候,他也會幫忙「給首長一個方便」,不至於太過刁難。
「每次談到配合款,都會有人跳出來主張這筆錢應該由地方政府統籌運用,或許就可以避免弊案再次發生。但換個方式想,這樣一來,這筆錢完全掌握在首長的手上,如果這個人神武英明也就算了,但如果不是呢?這樣真的比較好嗎?把這筆錢分散交給議員們運用,讓他們能夠關照到地方政府無法及時注意到的地方,這樣就比較不好嗎?」一位資深的地方記者強調,他並不反對這樣的制度,「因為這是地方政治的必要之惡。」
不論是不是「必要之惡」,配合款向來被譏為「民代請客、政府買單」,議員長期「拿人手短、吃人嘴軟」,久而久之,能不能真正發揮監督的職責,已被打上很大的問號。
「說潤滑劑是好聽啦,但講直白一點就有點像是付給議員的封口費,」談到配合款在地方政治的角色,苗栗縣議員陳光軒毫不避諱地這麼說。他指出,議員需要經營地方組織、照顧選民,地方政府就拿一筆錢出來讓議員們去運用,作為交換,議員在議會裡就「不要講那麼多」。
大多數的縣市首長都會為了府會和諧、施政順暢而對議員的建議案來者不拒,但由於這筆款項最終要由首長同意才能動支,因此議員與首長間的關係好壞,時常牽動著這筆款項能不能通過。
南投縣資深議員許阿甘回憶,過去就曾發生過,A議員的某個提案一直被當時的縣長刁難,不斷被以不符合公益性為由退回,之後同一個案子,B議員提了後馬上就通過。後來爭取該建設的里長向她透露,因為A議員與縣長不對盤、時常在議會中針鋒相對,因此有人暗示,如果想要爭取這個建設,就去找B議員。

歷史成因,脫不了「雙派系主義」

透過配合款制度而形塑的台灣地方政治樣貌,在政治學者眼中,與「雙派系主義」密不可分。
中研院政治研究所研究員吳重禮分析,過去國民黨一黨專政時期,雖然掌握了中央的權力,但是卻無法與地方社會有強力的連結,為了達到有效控制地方政治的目的,因此在各縣市都培養組織,而這些組織後來就成了地方派系。
「為了防止單一派系坐大,因此同一個地方會有複數的派系相互制衡。透過選舉,單一派系很難同時拿下地方政府與議會,因此為了維持派系之間的關係,配合款這筆款項就變成重要的手段。」
吳重禮也提到,民主化之後越來越多非國民黨籍的政治人物當選地方首長,有些初來乍到與地方派系淵源不深的首長,很快就會認清地方政治的結構難以撼動,因此不但不會刪除這筆款項,反而會以加碼的方式,安撫議會,事實上就是安撫地方派系,以期施政順利。
但也不是每個縣市首長都願意接受這樣的「默契」,仍有人試圖一刀砍掉議員配合款。只不過這樣的動作,無疑是宣示地方政府與議會槓上,不只可能使得縣政停擺,當首長缺少輿論與政治力量的奧援,這樣的決定更可能傷害到自己的政治生涯。

捅怪獸的人

彭百顯身陷泥淖,賴清德再攀高峰

彭百顯近年已經鮮少公開露面,也很少回到南投走動。
20年前,這位立院模範生以財經專家身分入主南投縣府,外界都在看他如何翻轉南投財政,帶領這個貧窮的縣市起飛。結果還等不到大顯身手,卻隨即因為配合款與議會對立,造成縣政停擺,躍上全國新聞版面。面對記者問起了這段過往,回憶當年做出「刪除配合款」的決定,彭百顯的答案很簡單:「縣府財政無法支撐。」
說起當年的府會衝突,彭百顯侃侃而談,甚至一一細數當時的各項事件,偶而抱怨當時輿論以及中央政府不願相挺,鮮明的記憶彷彿這一切都是昨天發生的事。
前南投縣長彭百顯。(攝影/吳逸驊)
前南投縣長彭百顯。(攝影/吳逸驊)
「當初決定要刪除配合款的時候,我就將當時所有的局處首長找到辦公室,告訴他們『做好心理準備,皮要繃緊一點,要接受全盤的監督』。」
不給配合款就要被監督,彭百顯的這席話,正凸顯出配合款在府會關係中所扮演的微妙角色。
彭百顯不是第一個,也不是最後一個因為配合款而身陷府會鬥爭泥淖之中的縣市長。1989年,周清玉成為實施地方自治後首任民進黨籍的彰化縣長,然而上任之後沒多久,就頻頻傳出府會不合,之後更因大動作刪除工程款,使得彰化縣府會衝突沸騰。
比起「學長姊」們,賴清德就幸運多了。
2010年賴清德當選縣市合併後首任的台南市長,隔年就拍板刪除原台南縣議員的工程配合款,此舉引發原台南縣議員的反彈,癱瘓議會,使府會關係陷入僵局。不過這樣的府會衝突並沒有持續太久,兩個月後議會就讓步,「廢除配合款」成為賴清德上任之初的漂亮一仗。那段期間,台南市議會的風起雲湧,不僅是台南的大事,賴清德如何與議會鬥法,更吸引了全台的目光。
從台南縣到升格後的台南市,民進黨籍的林宜瑾已在永康、新市選區擔任5屆議員,8年前賴清德刪除配合款時,她也是受到影響的議員之一。「除了賴清德的個人意志很堅定之外,最重要的還是因為當時他的社會聲望夠高,而且這些支持度並不僅限於台南市,而是擴及到全台各地。深厚的民意基礎,成為他推行改革的助力之一,」林宜瑾告訴《報導者》,配合款過去常被民眾貼上負面標籤,被視為議員的私房錢,因此當賴清德這樣一個形象正面、具有人望的首長要改革,民眾直覺就是要把這筆錢從議員口袋中拿出來,當然也就得到支持。
另一塊助賴清德一臂之力的墊腳石,是以台南市議員吳健保為首的反對派。林宜瑾指出,當時吳健保的社會形象其實並不好,與賴清德形成對比,因此當吳健保越用力打賴清德時,反而吸引了更多人願意支持賴清德的改革。不過她也坦言,如果當時反對派的領導人是一個社會形象比較正面的議員,或許賴清德在這件事情上就不會走得那麼順利。
只不過,即便獲得民眾的大力支持並搬開了改革路上的大石頭,但最難解的問題終究還是敏感的「府會關係」。
林宜瑾不諱言,對當時原台南縣議員而言,這樣的改革就像手中的「POWER」被拿走了,因此議員不分藍綠,大多都很不滿。藍營的還可以跳出來大罵,但綠營就礙於執政包袱,加上沒有議員敢明著跟賴清德對抗,只能私下抱怨。
這樣的僵局一直持續到民進黨籍議長賴美惠出手安撫,才讓議員間的反彈聲浪逐漸消弭。「賴美惠也是原台南縣的議員,而且選區是台南的偏鄉後壁、白河與東山,當她出面表態支持賴清德改革,藉此hold住整個議會後,那其他議員也就不好說什麼了。」林宜瑾如此分析賴清德改革的最後一哩路。

關鍵在選民

打開潘朵拉盒子,然後呢?

在公開透明的時代趨勢下,想要打開潘朵拉盒子的力量愈來愈強。監察院早在2011年時,就針對「議員配合款」做出糾正,並在調查報告中嚴厲指出,配合款制度不但不符《預算法》規定,而且會排擠正常支出,更產生賦予立法者執行政府預算的奇怪行為。該報告以「陋習」稱呼配合款,要求各地方政府應該積極檢討改善。
大多縣市政府開始將「配合款」改名為「議員所提地方建設建議事項」,並把建議人、建議內容、動支金額與得標廠商等資訊,公布在網路上供民眾查詢。審計部也把「議員建議動支經費」檢討事項列入每年發布的「直轄市及縣市地方決算審核結果年報」。
民間監督行動也動了起來。
今年8月,g0v零時政府與燃點公民平台共同推出了「投票指南」網站,將每位議員參選人過往在議會投票、提案、政治獻金與配合款等資料全部公開。從2014年開始發想並執行該專案的創始工程師駱勁成告訴《報導者》,這個平台意旨在資訊來源透明化,讓選民接收這些資訊後自行判斷年底的票該怎麼投,並沒有要做價值判斷。
然而該平台上線後,議員配合款的資料被公開在陽光底下,引來部分縣市議會議員跳腳、質疑,甚至有地方政府揚言要對駱勁成提告。這樣的情形顯示出,有些議員也認同「配合款」是一種不光彩的標籤;許多民眾在提到配合款時,也直覺的將其與「政治分贓」、「肉桶政治」等負面詞彙連結。
表面上看起來,民眾對議員配合款抱持負面態度,因此反對配合款似乎是多數意見,但實際上是如此嗎?
政治大學選舉研究中心在2014年的地方選舉時,針對台北、台中與高雄3個城市進行了選舉意向的民調,其中除了政黨偏好、統獨立場與選舉參與等問題,還放入了一顆直球對決:「整體來說,請問您同不同意:市議員要有建設預算相關額度的建議權,也就是議員配合款?」
調查結果卻令人跌破眼鏡:除了台北市的同意比例為41.1%、反對比例為42%,形成55波的局面外;高雄市的同意比例47.8%,高於不同意的27.9%;台中市更加懸殊,同意比例達46%,將近不同意比例23.1%的一倍。
「根本的問題是,沒有人從這個制度中真正受害,反而還可以獲得利益。」對於這樣的調查結果,東吳大學政治學系助理教授蔡韻竹並不意外。
蔡韻竹分析,對於平常不會有什麼事物要向議員請託或爭取的民眾,配合款制度是無關緊要的,即便可能覺得這個制度不怎麼好,但沒有強烈的動機促使他們挺身反對。反觀還是有一些民眾確實能從配合款制度中得利,「民眾得利,不一定是把錢收到自己的口袋之中,而是透過跟議員爭取配合款,可以確實改善鄰里環境,而且可以繞過繁雜的行政流程。由於民眾『有感』,當然更不可能支持廢止。」
「民意代表除了扮演立法者(lawmaker),為民喉舌、監督政府之外,事實上還有另一個角色:跑腿的人(errand boy),是選區的服務者,因此他也必須把選區選民的意見帶到行政部門之中,並把一些好處帶回自己的選區,」吳重禮指出,大多數人對於errand boy的角色多少是持負面態度,但是卻又期待他們能把裝滿食物的肉桶
Pork barrel,稱為肉桶政治或政治分肥,普遍指議員藉著法案或預算的研擬或審查,夾帶著對選區利益好處的地方建設經費或法條,但對整體社會卻未必見得是好處。
帶回家鄉。
對此,苗栗縣議員陳光軒很有感觸。
「苗栗這麼窮,編列配合款影響財政,應該就要廢止這項制度。」陳光軒上任之初,就曾疾呼應該要停止編列,但現實中孤掌難鳴,同時也面臨來自選民的壓力,因此即便反對這項制度,他在議員任內還是以配合款支持了不少地方建設與社團需要。類似的情況也發生在高偉凱身上,他坦言,雖然原則上支持廢止這個制度,但擔任議員時並沒有任何抵抗;由於出身勞團,因此他在議員任內,使用配合款上確實對勞工團體比較友善。
沒有直接的受害者,讓配合款制度至今仍屹立不搖。

餵養什麼肉?選民應該握有更多選擇權

多年下來,議員配合款早已成為地方政治生態難以分割的一部分,並在不同縣市、各地政治文化中形成不同的樣貌,但相同的是都有如蜂窩一樣,沒有太多人願意啟動刪除按鈕。
但即便如此,也不代表選民只能被動接受這項「必要之惡」。在投票之前,選民可以主動出擊,第一步就是透過公開資訊了解這些錢是怎麼被使用的。
蔡韻竹指出,「配合款」制度有利有弊,在討論要不要廢止之前,民眾應該要利用公開透明的資料,檢視自己選區議員們的配合款項目,以及這些錢流向哪裡。藉此建立對於配合款的立場與看法。也唯有這樣,呼籲改革或廢止的力量才會出現,並藉此形成更大的輿論之力。
過去,選民對於這些幫忙跑腿的議員,帶回自己選區、裝滿食物的桶子,不論是豐盛的大魚大肉,或只是虛有其表的垃圾食物,大都只能照單全收。
如今,不論是政府公開資訊或g0v零時政府,越來越多人,透過不同的工具在每場盛大的選舉嘉年華會前,把每一個裝著食物的桶子撐開一點,讓各選區的民眾能夠一窺桶內的究竟。
即將進行的九合一地方選舉投票,民眾手上應該握有更多的選擇權。其中縣市議員這張票該怎麼投,可以先從打開配合款的潘朵拉盒子做起。

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