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看見「透明的小孩」──從香港經驗再思無國籍兒童議題

去年8月《報導者》刊出一系列關於台灣「無國籍兒童」的故事,引起監察院、內政部等單位的重視,並由出版社改編成《透明的小孩》繪本。《報導者》文中被印尼籍逃逸移工母親拋棄,年齡僅2歲的無國籍兒童「歐妹」,已順利被出養到國外。儘管現況已出現突破,但仍有許多個案面臨不同的問題,正在等待撥雲見日。

《報導者》記者持續追蹤「無國籍兒童」議題,並採訪已成立10年的香港移工救助機構「PathFinders」,看他們如何在移工眾多的香港都市裡,協助移工母親與孩子。進而思考台灣如何借鏡香港經驗,面對「透明的小孩」兒童人權問題。

「喂,喂⋯⋯你好,我是張桂英,我們已經到北車了,你可以過來找我們嗎?」張桂英怯生生的打電話給《報導者》記者。住在嘉義民雄工業區附近的她,從來沒有來過台北這個大都市,要不是為了爭取「女兒」恩恩的權利,她大概一輩子都不會來到首都,甚至進到立法院陳情恩恩的困境。
張桂英的「女兒」恩恩,在8個月大時被越南籍生母拋棄。10年前,越南籍生母將孩子交給張桂英,希望她能幫忙照顧恩恩,留下1個月的保母費後,便自行返回越南,從此音訊全無。
「我想可能是上天安排,恩恩到我手上也是奇緣啦。我一直認為,既然是老天爺安排,我就有責任保護她成人長大,以後不要再可憐下去。」張桂英說,通報社會局後,她一肩扛起照顧恩恩的責任,用心栽培她。恩恩也很爭氣,學校成績總是名列前茅,儘管家裡經濟狀況不是很好,但張桂英仍堅持讓恩恩上安親班,希望她不要因為身分而矮別人一截。
每當恩恩生日,張桂英會帶她到照相館,照上一張1,000元的精緻相片。「每次恩恩生日我都會買造型蛋糕給他,還會特別去照相館,拍一張那種很可愛的相片。一張要一千塊捏,我都多敢花,都當自己寶貝,每年都要拍起來!」張桂英驕傲地說。
如今恩恩已是國小四年級的小女生,與一般台灣小女孩無異。上台北這天,愛漂亮的她穿著媽媽買的新雪靴,身上是最愛的Hello Kitty洋裝。她有夢想,想當烏克麗麗老師,她也有偶像,覺得天團「玖壹壹」很帥;平時她最喜歡黏在媽媽身邊撒嬌,但考試考不好時會害怕媽媽生氣。
「你看,我帶好多恩恩考100分的考卷!」張桂英拿出包包裡的文件夾,清一色是恩恩的獎狀、考卷,開口閉口都是她的優秀事蹟,恨不得全世界都知道自己有一個這麼棒的女兒。
儘管母女情深,栽培養育之情眾人皆看在眼裡,但張桂英跟恩恩依舊是法律上的陌生人。為了爭取恩恩的扶養權與國籍,張桂英嘗試了許多不同方法,也在2012年投書《中國時報》,以〈給馬英九總統的一封信——讓「恩恩」成為台灣人吧〉一文陳情。
當時府方表示,外交部已陸續發函給越南政府,請對方查明恩恩生母資訊以及恩恩是否有越南國籍等,但一直未獲回應。於是張桂英只能繼續等待,一等就是5年過去。
「我希望政府不要因為看輕弱勢者,好像弱勢者就沒有權利養小孩。我從她8個月養到四年級,這段時間花了多少錢,我都沒有刻意記起來。他(政府)一直說恩恩沒有台灣戶籍沒辦法申請補助,我認了沒關係,但至少要讓她趕快有正常家庭。」
張桂英不能理解那些複雜的法規和國籍問題,只單純認為這個孩子是她無怨無悔、從小帶大的,她不求國家補助,只求讓恩恩留在身邊當她女兒,為什麼這麼難?

「非本國籍」困難重重,「無國籍」反而是解脫

「協尋生母未果」的情況其實不只發生在恩恩身上,在〈可不可以不要長大?移工小孩被堵死的國籍之路〉報導中所提到的「非本國籍」兒童「歐妹」,也經歷了協尋母親兩年卻無下文的狀況。

非本國籍

若生母為外國籍,且生父與生母未有婚姻關係,則孩子應跟隨母親國籍,應屬於「外國籍」兒童。但是,當生父不詳、生母失聯等處境下,這些孩子可能是外國籍或無國籍的國籍未定兒童,統稱為非本國籍兒童。

依照現行出生登記流程,新生兒出生後會先由醫院通報國民健康署完成出生登記,再由國健署分別將本國籍新生兒資料轉給戶政司、非本國籍新生兒資料轉給移民署。接著由各縣市專勤隊員訪查非本國籍新生兒家庭,若父或母其中一方為逃逸外勞,則加速辦理出境流程,將父母及小孩遣返母國;如果父親不詳、母親失聯,則小孩交由各縣市社會局協助安置,直到尋回生母為止。
然而,在第一線的專勤隊員眼中,這份作業流程卻充滿漏洞。從醫院到發公文至各縣市專勤隊,通常耗費2週以上時間,生母早已不知所蹤。此外,由於移工媽媽多是逃逸外逃,擔心被遣返回國,通常都是留假資料,專勤隊員根本無從找起。
目前相關機構也只能以「開設專案」的方式,替孩子找到短暫權宜的保護辦法。但當孩子一天天長大,到18歲就會失去《兒童及少年福利與權益保障法》這個保護傘;這些孩子的權益如流沙般日漸消逝,沒剩多少時間可以揮霍。
要取得國籍,最有可能的突破方式就是走《國籍法》中的「特殊歸化」條文——假設兒童為國人的養子女,就可以有條件歸化成台灣人。但目前台灣的收出養機構並沒有受理非台灣籍兒童的個案。
歐妹的「非本國籍」身分讓她取得國籍之路困難重重,屬人主義推定的「非本國籍」身分,成了阻礙他們取得國籍的枷鎖。一天無法找到生母、無法獲得原屬國回應,他們就只能存在於這國籍的模糊地帶,背負「莫須有」的外國國籍。「無國籍」反而是他們脫離這無限循環中的唯一解方。
所幸歐妹遇到願意替他極力爭取權益的志工與相關人士,最終地方法院判決剝奪歐妹生母親權,讓地方政府成為歐妹的監護人,歐妹才得以進入收出養的階段。最終讓她成為台灣少數被成功出養到國外的「非本國籍」兒童。
協助歐妹出養的「基督教救世會」理事長解慧珍表示,歐妹能被成功出養的關鍵是地方法院已經終止歐妹生母的親權,將監護人變為當地主管機關。解慧真解釋,「在這種狀況下,歐妹的身分是『無國籍』,而不是被推定的『印尼籍』了。」
雖然歐妹被出養到國外,但並非通例,往後類似個案的審判還是必須看各法官的裁量,歐妹只是一個成功的「個案」,不能保證未來的「非本國籍」兒童都能走一樣的路取得國籍。

出養

指孩子從原有家庭出來,由其他家庭收養, 一旦經由法院裁定成立,將是永久性的改變。孩子將永遠被帶離原生家庭,並透過法律的程序轉移父母的親權,生父母對孩子的權利義務將完全被取消。 (資料來源:衛福部

終止無止盡等待,孩子可被判定為「無國籍」

台灣非本國籍兒童幾年來所面臨的困境,終於在2016年11月時傳來可能解套的方式。由內政部召開的跨部會會議決議,並發函給地方政府:「生母為外國籍且已返回原屬國但又無法尋獲時,經外交部洽請生母原屬國政府認定該名兒少有無該國國籍,逾期3個月未獲回應,可由戶政司認定為無國籍。」
這項決議可能終結許多「非本國籍」兒童遙遙無期的等待,假設3個月內原屬國不承認該兒童國籍或未回覆,孩子就可被判定為無國籍,就可經由台灣的收出養法規被收養,拿到國籍。恩恩就是這項決議的受益人,經由立委陳情後,內政部已發函至越南辦事處請該國協尋生母。
衛福部兒童權益發展科科長張婉貞表示,發函後端看可否找到生母,如果生母不願意出面,也會詢問越南政府是否願意認領,如兩者皆無,則由內政部審核恩恩是否符合無國籍兒童審查標準。
這次,用了十幾年外僑居留證的恩恩,終於有機會換成中華民國身分證了。

香港怎麼解決孩子的國籍問題?

非本國籍兒童無法被收出養的困境,其實早在幾十年前的香港就發生過。
根據香港政府最新統計,香港目前有超過34萬「外籍傭工」(Foreign Domestic Workers,簡稱FDWs),也就是台灣所稱的「移工」。其中一半來自菲律賓,一半來自印尼,大多是正值生育年齡的女性。
在香港,只要移工被解雇,就會失去住所和社會福利保障。如果2週內沒有找到工作,或未能就簽證延期,就會被判定為「逾期居留」。許多人面對突如其來的懷孕以及遣返的壓力,不敢向政府求助,導致發生逾期居留。一旦媽媽是逾期居留者,那麼小孩也會承襲媽媽的居留狀況,沒有任何兒童權利保障,處於非常危險的狀況。
香港專門救助懷孕移工與小孩的慈善機構PathFinders便在這種情況下成立。2位創辦人在2007年收到自家移工求助,表示有同為移工的朋友懷孕,在語言不通又沒有居留權的狀況下過著非常窮困的生活,無處求援。2位創辦人研究後發現,香港政府沒有任何一個機關可以處理這種狀況,於是創立了PathFinders,專門協助在港懷孕移工與小孩。
這個香港唯一一間幫助懷孕移工婦女的機構,成立至今已幫助了超過4,000位女性移工與他們的小孩,其中有6成的受助者都是「逾期居留」的移工。
因引進移工所衍生出的移工懷孕、小孩國籍等問題,不止發生在台灣,香港也同樣面臨狀況。

香港法庭裁示,只要在香港出生就可被出養

在香港出生的眾多移工兒童中,也有跟台灣狀況一樣,孩子於醫院出生後,生母消失不見的案例。但特別的是,在已通報至香港政府的案例中,鮮少有「無國籍」或「非本國籍」兒童的狀況。
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香港民間團體仍不斷針對移工婦女和兒童權益提出倡議。(攝影/Rob Godde)
香港民間團體仍不斷針對移工婦女和兒童權益提出倡議。(攝影/Rob Godde)
PathFinders副行政總裁陳蕾解釋,生母一旦失蹤,香港社會福利署就會按規定請警方協尋,到了一定時間找不到就會呈報給政府,將孩子當棄嬰處理。「一旦孩子當做棄嬰處理,香港政府就有權利去拿回這個小孩的扶養權,就可以讓社會福利署去送養了。」她說,因應個案不同,協尋時間不一定, 但如果警方有足夠的證據指出找不到生母,孩子監護權就會被政府接手。
她進一步指出,當孩子被送養的程序進入法庭,法庭會看警方與社會福利署的證據,自行判斷是否適合送養。「做完判決後,就算孩子生父母出來也未必有用了。當法庭判定這個小孩可被領養,而判令的上訴期已過,政府就可以著手相關工作,這個小孩就可以被香港人領養了。」
然而,香港政府並非一開始就接受無國籍兒童可被香港人領養。
10年前,香港社會福利署的政策跟台灣一樣,不受理非本國藉兒童的收出養。直到2008年左右,PathFinders到法院爭取無國籍兒童被收出養的權利後,事情才有了轉圜。
「以前香港有很多越南難民船民,其中有一個判例指出曾有小孩在難民營出生,越南母親就向法庭呈請可否讓他在香港被領養。 當時的高等法院做出判決:雖然小孩沒有香港居留權,但如果小孩在香港出生而想被領養的話,就應當做有居留權處裡,在可被領養範圍內。」陳蕾說。
最終,三宗2007至2008年高等法院的判例令香港社會福利署正視這個問題,修改程序和政策,將沒有居留權的小孩納入領養範圍。PathFinders機構內的30幾個無國籍兒童,也因此被香港人收養。香港的無國籍兒童權利,在許多人不斷努力倡議下,才慢慢進步到今日的狀況。

借鏡香港經驗,台灣可以怎麼做?

經過10年努力,PathFinders已從當初的5人編制,到今天有9個不同專業的小組從各方協助移工母親與小孩。他們除了定期開設法律、懷孕婦女的相關課程,還與印尼、菲律賓領事館合作舉辦教育講座,讓剛到香港的移工可以了解自己的權益。
「我們曾到印尼當地與幫助移工、兒童權益的組織開會、合作,確保他們回國後可以獲得妥善照料。」蒲健羚說,與移工原屬國間建立順暢的溝通方式非常重要,目前機構內新成立的項目是在他們返回原屬國後3到6個月,照料這些母親孩子回國後的生活。PathFinders會提供經濟支援和重構生活的建議,當地合作機構也會提供必要的協助。
儘管做了那麼多,但如果前端不做好防漏措施,後端也只能不斷的接手這些需要幫助的個案。陳蕾相信,香港仍有許多無國籍孩童未被發現。
她以去年香港發生的無國籍少女跳樓案為例,當警方深入調查後,發現少女的英籍父親與非法居留的菲律賓藉母親,遲遲沒有替少女和其姊妹辦理出生登記,她們就如幽靈般生活於香港十幾年。
「如果他們沒有找政府、沒有找我們、沒有找警方,就沒有任何資料去尋找他們,但他們實際上是存在的。」陳蕾說,至今,香港政府依然無法準確掌握移工懷孕人數,以及有多少移工所生的孩子存在於社會的暗處。
PathFinders目前仍不斷針對移工婦女和兒童權益提出倡議,不僅到香港的立法會要求政府建置相關資料庫、規劃移工兒童政策時間軸。也向聯合國兒童權利委員會提交報告,由聯合國出面向香港政府施壓,希望香港政府可以確實實行《兒童權利公約》內的內容,讓每個在港出生的孩子,無論國籍都可以享有基本的醫療及福利。
其實,上述倡議也是台灣現正面臨的問題:政府無法追蹤有多少逃逸的懷孕移工,以及他們生下的孩子。這些不存在於政府記錄的孩子沒有任何醫療教育保障,未來也不知該何去何從。台灣政府準備好面對接下來的社會問題了嗎?
PathFinders於2016年提交給聯合國兒童權利委員會的報告中,描述香港懷孕移工與其孩子的困境,包含香港的現況、問題以及PathFinders所提出的建議都有記錄。以下翻譯幾點他們所提出的倡議,詳細內容請看報告。
  • 成立開放的委員會,由政府領導並開放給相關的NGO和學術組織參與,共同制定有關於移工婦女與兒童的政策。
  • 發展政策時間軸,政府在接受這些倡議後應該制定時間軸,確保攸關兒童利益的政策能夠儘快執行。
  • 保障逾期居留母親所生孩童可被登記和認可:
  1. 所有在香港出生的兒童都應被記錄
  2. 不強行逮捕懷孕中或剛生產完的婦女,須延至確保母親和小孩健康後
  3. 公立醫院應該提供懷孕移工免費或可負擔的產檢,以及適當的嬰兒照護
  4. 公立醫院應該提供不同語言的手冊,教導母親應該盡快登記孩子身分
  5. 對於出生於醫院外的孩子,其出生登記流程應該加速
  6. 對於躲藏或是沒被註冊的孩子,政府應該提供12個月的特赦期,讓他們可以毫無顧慮地登記自己的身分
  7. 政府與移工相關的部門應建立起和少數族群溝通的管道
  • 製作雇主教育手冊,讓他們理解懷孕後的移工享有什麼保障,以及僱主可以怎麼做
  • 政府應建立懷孕移工與其小孩的資料庫,來了解這個問題的嚴重性
  • 增加社會支持,移除刻板印象和歧視
  • 移工父母、仲介和雇主都應該接受相關教育
  • 確保政府資源可以被準確應用
  • 確保法律之前人人平等
  • 與移工原屬國建立順暢的溝通管道,原屬國應該教育自己的工作者在海外會遇到狀況以及自己的權利
(來源:PathFinders,“The Committee on the Protection of Rights of All Migrant Workers and Members of Their Families and The Committee on the Rights of the Child for their Joint General Comment on the Human Rights of Children in the Context of International Migration.”)

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本文依 CC 創用姓名標示-非商業性-禁止改作3.0台灣授權條款釋出

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