2020大選觀察

從「雙棲里長」到「里長組黨」,中國因素如何深入台灣選舉基層?

中華民國村里長聯誼總會於此次大選組成「基層聯盟黨」,一方面爭取地方自治權益,一方面力推兩岸基層交流。(攝影/林彥廷)

中國政府近年強化對台「青年一代」和「基層一線」(兩者簡稱「一代一線」)交流後,吸引多位台灣里長到福建平潭擔任執行主任,成為兩岸都有收入的「雙棲里長」;此外,曾獲習近平接見的中華民國村里長聯誼總會也恰好在此次大選中組成「基層聯盟黨」,一方面爭取地方自治權益,一方面力推兩岸基層交流。

從「雙棲里長」到「里長組黨」,背後都可見濃濃的「一代一線」統戰意味,然而現行《兩岸人民關係條例》卻無法處置「雙棲里長」的行徑,在「基層聯盟黨」積極運作背後,未來台灣里長們的動向將愈來愈受到兩岸矚目。

今年3月,台北市文山區兩位里長曾寧旖、鄢健民因涉嫌在對岸擔任黨政軍職,被指違反《兩岸人民關係條例》,遭陸委會分別約談。最後,兩位里長簽下切結書,放棄擔任福建平潭的執行主任職銜。

到了8月,上百位來自台、澎、金、馬各地的村里長則難得齊聚一堂。高昂的戰鬥氣氛中,快速通過「基層聯盟」黨章草案,成為緊跟在台北市長柯文哲成立的「台灣民眾黨」之後,台灣第354個政黨。

兩件事看似互不相干,但在總統、立委大選進入白熱化的此刻,「一代一線」的手法卻已逐漸發酵。台灣里長前進福建平潭是這幾年的熱身,里長首度大動作組黨則是此次大選的出擊,作為基層代表,台灣里長的身影已愈來愈頻繁出現在兩岸互動中。

里長組黨背後:「中華民國村里長聯誼會」是什麼?

場景拉到里長組黨現場。「基層雖然小,但現在小就是大!村里長是士官,我們底下都是兵!」甫接任基層聯盟黨第一屆黨主席的桃園市汴洲里里長楊鑫坤,正對著在場黨員精神抖擻地喊話。已經做了20多年里長的他更宣示,不只要替所有基層爭取應有權益,基層聯盟未來還將堂堂正正入主立法院,親自分配資源。聽聞承諾,台下村里長們立即報以熱烈掌聲。

進一步探究這個新興政黨的背景,存在已久的「中華民國村里長聯誼總會」,才是其背後網絡的骨幹;積極動員下,原有的聯誼總會成員多半順勢成了基層聯盟黨黨員,百名成員一舉壯大了黨的規模。

作為基層聯盟黨的中堅,中華民國村里長聯誼總會究竟是什麼樣的團體?翻閱內政部人民團體名單,找不到任何登記紀錄;少數登上媒體版面的,則是創下了中國國家主席習近平會見台灣里長的首次紀錄。

他們是習近平首度會見的台灣里長

當年兩手握住習近平的人,是曾當選桃園市新埔里里長的郭雲輝,他既是中華民國村里長聯誼總會的創會會長,也是總會搭建兩岸交流最重要的「橋梁」。

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曾當選桃園市新埔里里長、中華民國村里長聯誼總會的創會會長郭雲輝,將與習近平握手照片掛在他的辦公室。(攝影/蘇威銘)

「從2013年起,兩岸基層交流的窗口是我去開的,我也是代表村里長跟習大大見面的第一人。那時我就覺得習大大比較接地氣,比台灣總統還接地氣,」郭雲輝站在滿滿的照片牆前,向《報導者》記者如此說明。

他口中的交流,最顯著的成果,就是2014年6月時任國台辦主任張志軍來台參訪的行程。在聯誼總會的安排下,張志軍首站就是走訪新北市汐止區厚德里,由郭雲輝和當地里長陳有諒隨侍在側,與多位新北市里長及陸配進行座談。

「在座談還沒確定前,大陸就有消息說那邊想找村里長,說是媒體上登載了中華民國村里長聯誼總會的名號,我剛好是總會長,國台辦『在台灣的駐點』就這樣找上我,這一找就把我找到北京去,」他回憶道。

獲國台辦邀請後,郭雲輝一行人飛往中國,由當時國台辦主任張志軍負責接待。幾位村里長被禮遇接送前往北京飯店,等著他們的是豪華住處與豐盛餐點,時任鴻海董事長的郭台銘也在相同行列裡。

「當時一場會議裡,由郭台銘代表經濟、星雲法師代表宗教、我則是代表台灣民間基層,三人輪流上台發表15分鐘的演說。唯一的要求,是不要講到『中華民國』這個字眼,講台灣才可以,」郭雲輝說。

密集的交流過程中,郭也見到了當時的全國政協主席俞正聲。「那時我對他(俞正聲)說,台灣有超過30萬陸配,希望主任(張志軍)能來訪問台灣,是我口頭邀請。後來經過差不多半個月,北京的交流局就打電話給我,說張主任要來訪問台灣,希望行程我幫他安排。所以後來才會到新北市汐止厚德里,這都是我安排的,」描述這段過程時,他顯得胸有成竹。

一代一線,操作台灣里長「被遺忘的不滿」

就在郭雲輝等人赴中國交流後不久,2015年3月中國國務院發布《政府工作報告》,強調「應鞏固兩岸堅持『九二共識』、反對『台獨』的政治基礎,保持兩岸關係和平發展正確方向。努力推進兩岸協商對話,推動經濟互利融合,加強『基層』和『青少年』交流。」

2016年,時任全國政協主席的俞正聲也再度提及:「應加強與台灣基層一線和青年一代交往交流,厚植兩岸關係和平發展民意基礎。」其中,「青年一代」和「基層一線」遂成為各界所關注的對台新詞彙「一代一線」。台灣的村里長與中國的村居委會得以直接建立連結,基層成了交流重點。

一個基層的台灣村里長,卻能左右中國對台政策的焦點,這樣的變化在交流者心中種下了小小的驕傲的種子。做為中共高層眼中的台灣基層代表,郭雲輝認為,近年來的兩岸基層頻繁交流,是台灣的榮耀,也是村里長自己的榮耀。

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中華民國村里長聯誼總會創會會長郭雲輝做為中共高層眼中的台灣基層代表,牆上貼滿與對岸交流的照片。(攝影/蘇威銘)
中華民國村里長聯誼總會創會會長郭雲輝做為中共高層眼中的台灣基層代表,牆上貼滿與對岸交流的照片。(攝影/蘇威銘)

「畢竟村里長在台灣的政治裡面,是被不屑一顧的一群,被遺忘的一群。你看馬英九、蔡英文、陳水扁,從來沒有國慶的時候邀請過台灣的里長聯誼會去參加。但習近平就會,在他身上感覺得到,若會議沒有邀請村里長他就覺得不接地氣,」他如此描繪。

親身經歷兩岸交流後,郭雲輝也強調,台灣村里的街道治理,比中國優質得多,這是台灣的驕傲。所以村里長去對岸分享,「絕對是一種知識領域的傳承,對兩邊來說都是正面影響。」

中國對台統戰攻勢,隨著「一代一線」的大張旗鼓而有所演進;其中,地方政策出現最明顯的變化,基層與基層之間的對接開始萌芽,並大量展現在福建省的平潭綜合實驗區裡。

8天拿2萬元,台灣「雙棲里長」入駐福建平潭

位於平潭海邊的猴研山上,一塊刻著「祖國大陸——台灣島最近距離68海里」的石碑,佇立了整整10年。如果要問台灣的村里長為何會出現在平潭而非中國其他地方,這塊石碑已經給出了簡潔明確的回答。

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平潭有一塊刻著「祖國大陸──台灣島最近距離68海里」的石碑,這裡被中國政府設定為「兩岸共同家園」實驗區,引入不少來自台灣的「雙棲里長」進行社區營造。(攝影/劉念慈)

被北京政府設定為「兩岸共同家園」的平潭綜合實驗區,從2012年開始舉辦「共同家園論壇」,2016年則開始邀請台灣的村里長赴中,順著國家級政策「打造美麗鄉村」的脈絡,到各鄉、街道的村居委會擔任「執行主任」,協助各社區進行改造。

在這樣的脈絡下,3個月前,平潭又從數十位報名者中,遴選、招收了30位台灣籍的「社區營造工作師」。而這些前往平潭的里長,由於在台灣、中國都有收入,更因此被稱為「雙棲里長」。

其中,據記者了解,前往平潭從事社區營造的里長們,每個月會在平潭待上8天左右,可以獲得5,000元人民幣
換算台幣約21,000元。
的報酬,換算成台幣,已經接近台灣最低薪資標準;然而平潭當地一般工作人員的月收入,每月通常僅有2,000元人民幣
約台幣8400元。
而已。

兩岸共同家園,到底在「交流」什麼?

甫獲衛福部頒發「銅質卓越社區獎」,在社區營造上頗有成績的台北市文山區忠順里里長曾寧旖,就在2016年底簽下了為期兩年的合約,在平潭首個「兩岸社區融合試點村」嵐城鄉上樓村村委會,出任執行主任。

「原則上,我每個月會排出幾天過去(平潭),一個月3天、5天看我時間,有空就會多一點。因為需要一段時間帶他們操作才會穩定,過去(交流)大概都一次性,現在要把基層的工作落實才是長時間、更深入的。去那邊當然要有一些顧問費、講師費。但經費怎麼分配?那一塊我也不管,因為那些都太複雜了,我也搞不懂,因為兩岸制度又不同,」曾寧旖接受《報導者》採訪時如此說明。
曾寧旖將台灣經驗全數移植到平潭上樓村,包括廢墟改造、彩繪磚牆和環境綠化,甚至帶動上樓村的志工隊定期做環境清掃,這讓她一舉奪得「福建省三八紅旗手」的榮譽稱號。忠順里的名號,更在中共現任統戰部長尤權
中共統戰部長尤權在2012年12月19日到2017年是中共福建省委書記,之後才轉任統戰部長。
到訪、在牆上留下一副大大的簽名後聲名大噪,替她帶來了與整個福建省交流的大量機會。接受訪問後不久,曾寧旖又將動身前往平潭。
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從「雙棲里長」到「里長組黨」,中國因素如何滲透台灣選舉基層。曾寧旖(蘇威銘)
獲衛福部頒發「銅質卓越社區獎」,在社區營造上頗有成績的台北市文山區忠順里里長曾曾寧旖,將台灣經驗全數移植到平潭上樓村。(攝影/蘇威銘)

在中國「一代一線」政策的推動下,更多的台灣村里長投入了相同的工作行列裡。

2017年,在曾寧旖的推薦下,平潭潭城鎮東門社區的居委會來了第二位「雙棲里長」。他叫鄢健民,1960年出生的他,同樣是文山區的現職里長,他們的父執輩都是湖南同鄉。

2018年3月,福建政府也通過不同管道,聯絡到了中和區壽德里里長呂坤翰。呂坤翰把訊息分享給其他新北市的里長。隨後,五股區貿商里里長戴相熙等人,和呂一同到了平潭任職。

類似的社區營造工作,從未停止招收。平潭原有8名「雙棲里長」,1人離職後,依據當地上報給省政府的計畫指出2019年還會再引進50名台灣村里長;也就是說,未來平潭全區200多個村和社區,近三分之一都會有台灣村里長和台籍社區營造工作者入駐。

替即將消失的村莊「提供營造經驗」

只是,平潭當地的社區營造,真的需要大費周章地邀請台灣村里長跨海傳授經驗嗎?這樣的交流又帶來什麼實質改變?

記者走入原五股區貿商里里長戴相熙任職的平潭中樓鄉韓厝村內,造價26億人民幣的平潭高鐵站就在附近,村裡的中心道路因此和鐵路相接。鐵路橋的橋洞下,斑駁的油漆廣告和居民彩繪混在一起,但舉目所及更多的景色,是已經因為火車站和鐵軌的建設而拆遷一空的土地。

當地居民對社區營造一事並沒有給出太正面的評價,只簡單地評論到,這裡的居民從800多戶銳減為200多戶,未來高鐵通了,韓厝整個村子都未必會存在了,「既然如此,又何必請一位台灣里長來,在一個即將消失的村莊,搞什麼社區營造呢?」

即便如此,在推動社區營造一事上,中國政府仍顯積極,不斷發出一波又一波的招募通知,賦予許多台灣村里長「雙棲」的空間。

中國為何能深入?里長長期陷資源不足問題

在「一代一線」政策大力推動基層交流之際,中華民國村里長聯誼總會則持續在台灣爭取里長權益。

擔任過3屆總會長,目前是榮譽會長的郭雲輝強調,由他一手創設的中華民國村里長聯誼總會,原本就是為了村里長們爭取權利而設,包含公務機車、小型工程款、事務補助費和意外險等基本保障,都是總會打拼而來。只是這些保障仍然不夠。

「現在國家不給我們資源,村里長做事都得靠自己化緣,」做了6屆里長,基層聯盟黨主席楊鑫坤在抱怨的同時端出簡報,也一條一條解釋他所認為《地方制度法》的不公。

基層聯盟黨主張《地方制度法》三大不公

第一:《地方制度法》第一章總則第五條第四項明定村里設村里辦公處,但至今未有任何一處辦公室是由地方政府設立,吃的全是里長自己的資源。

第二:《地方制度法》第61條載明,直轄市長、縣(市)長、鄉 (鎮、市)長,應支給薪給,退職應發給退職金;因公死亡或病故者,應給與遺族撫卹金。相較於此,村里長為無給職。但犯法兩者則同樣適用《公務員懲戒法》,賞罰不對等。

第三:村里長只能領取事務費,是最基層的民選公職,地方政府卻沒有編列任何預算,造成行政事務上的推動困難。

里長組黨,要爭《地方制度法》權益

楊鑫坤認為,《地方制度法》立法70年,卻沒有因應時勢改變,使得村里長的權利跟義務失衡,連帶造成國家政策的推動因為「資源不足」而失靈。

「為什麼?因為里長在現代社會的角色變得更多元化,不只是執行政策,還要做長照、弄環保、成立巡守隊和辦活動,讓居民意識到村里長的角色是活化的。但這都要錢,錢從哪邊來?我們村里長要去化緣,」他解釋。

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從「雙棲里長」到「里長組黨」,中國因素如何滲透台灣選舉基層。楊鑫坤。(攝影/蘇威銘)
楊鑫坤認為,《地方制度法》立法已70年卻沒改變,使得村里長的權利跟義務失衡,連帶造成國家政策的推動因為「資源不足」而失靈。(攝影/蘇威銘)

缺乏資源是里長的普遍心聲,作為青年參政的代表之一、畢業後就投入里長工作的汐止區湖興里里長郭書成也指出,以新北市政府發放的里基層工作費、活動費、全區設備費及其餘可申請的經費來預估,一年可支用的經費約莫為100萬元上下,但因核銷項目限制嚴格,東扣西扣後只會剩下20多萬,連想改善基礎設施都顯得捉襟見肘。

此外,資源分配鮮少計算區域大小。同樣的經費,湖興里居民約6,000多人,鄰近里的居民則只有1,000多人。「一旦經費稀釋,大家受到的服務就不一樣,這是最直觀的制度上的問題。選區人數分配不均,導致我們在服務上真的很困難,像我每個月都還要倒貼6,000多元,」郭書成強調。

為了取得經費,許多村里長不得不兼任「社區發展協會理事長」,才能以計劃向地方政府申請經費來推動各項活動與建設。面對政策成本外部化的問題,郭書成表示,並非每個里長都會選擇同樣做法,不少人會仰賴既有的地方勢力、財團、政治人物或是任何可以提供資源的團體,因此每當選舉到來,爭取資源成了必然。

「講坦白的,老百姓要找村里長服務,我村里長還要去拜託鄉鎮市民代表、議員、到處拜託。為什麼會變成樁腳?就是因為這樣。我拜託你三年,最後一年要選舉,你要回報一下吧?沒辦法,人的常情,」楊鑫坤語中有很多無奈。

中國旅遊成為里長重要「政績」

「一代一線」統戰攻勢下,「中國旅遊」成了台灣里長最容易端上檯面的「政績」。

已經連任5屆里長的曾寧旖就指出,光在台北市,各個里的經費差異就非常大,有的里因為有焚化爐回饋金,所以居民旅遊、辦活動都不用錢。同樣一個區裡,民眾就會耳語說「那個里辦活動都不要錢,為什麼你這個里辦要錢?」民眾不理解,會覺得里長尸位素餐,反倒認為辦活動要錢的人有問題。

因此不少村里長向外尋找旅遊機會,對於新手里長來說更是受用。

出國旅遊就是一個很好的政績,對里長來說十分需要。如果我有辦法帶400個人去中國玩,不用錢,我下一屆還不躺著選?」郭書成坦白地表示。

在郭書成的經驗中,參加者只要出1萬元,住五星級飯店、安排各大景點走訪的落地招待旅行早已不是新鮮事。另據記者了解,部份旅行社與里長更宣稱福建省有額外的惠台專案,因此團費低至5,000元的廈門5天行程依然時有所聞。

參訪團行程

某里南京揚州5日參訪團行程:

【華航班機時間】

5/23(四)桃園—南京 AE987 08:10-10:20 5/28(二)南京—桃園 AE988 11:30-13:35

票價約13,500元,含禮物。

  1. 日期初定在5月23日後的5天。
  2. 團組成員30-35人。
  3. 團員:里長、社區、理事長、志工、班長⋯⋯等。
  4. 準備請2位里長做交流演講(議題:社區的管理、養老、環保等內容。要有PPT)。

【初步行程安排】

第一天:桃園—南京—揚州;入住揚州明月湖酒店、晚上:盧氏古宅歡迎晚宴。

第二天:參觀廣陵區汶河街道旌忠寺社區、參加「揚州.新北社區共同家園發展論壇」、參觀揚州台資企業1家、本地企業1家等。

第三天:遊覽瘦西湖、大明寺;參訪「486」非遺集聚區、東關歷史文化街區。

第四天:早餐品嘗冶春早點。早餐後赴南京,參觀南京牛首山、秦淮河風光帶。

第五天:總統府或夫子廟(不進去)二選一。 返程回,南京—台北。

就在我們採訪郭雲輝的前一天,他也才親自帶著新北、台北、高雄、屏東、台東等10幾個地方聯誼會的會長去中國大灣區
大灣區,是由圍繞中國珠江三角洲地區伶仃洋組成的城市群,包括廣東省九個相鄰城市:廣州、深圳兩個副省級市和珠海、佛山、東莞、中山、江門、惠州、肇慶七個地級市,以及香港、澳門兩個特別行政區,面積5.6萬平方公里,截至2018年人口達7,000萬。
進行為期5天的交流訪問。

也有里長不買單,組黨後將走向何方?

隨著兩岸交流廣泛開展,在基層聯盟黨成立之前,就可見到原本鬆散的各地村里長聯誼會也開始起了變化;其中,靠的多半是郭雲輝和楊鑫坤等人的居中策動。

「這兩年來,我們跑遍新竹、雲林、屏東、嘉義、彰化、基隆等,請各地方村里長吃飯,然後找來各鄉鎮的會長一起談合作,把原本沒有跟總會聯繫的地方全部整合起來,一共又創立了8個縣市的村里長聯誼會,」郭雲輝說。

他也解釋,一直以來聯誼總會的確沒有登記,但卻是所有村里長的意志集結體,因為全台每個行政區都有各自的聯誼會,這些地方每4年會選出一次區會長,區會長往上是縣市會長,再來才是全國總會會長,由下至上,總會才能集結並代表所有基層的意見。

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從「雙棲里長」到「里長組黨」,中國因素如何滲透台灣選舉基層。(攝影/林彥廷
基層聯盟黨成立,提出廣設村里辦公處來推行便民服務、所有民選公職比照村里長領事務費等訴求,但有些里長不買單。(攝影/林彥廷)

楊鑫坤則強調,藍綠、統獨問題不是基層聯盟黨關心的重點,重點是制度的改革,包含廣設村里辦公處來推行便民服務、所有民選公職比照村里長領事務費等,這些都牽扯財源分配和公平性的問題,主旨還是要成立一個關心大部分百姓的政黨。

「國民黨做的事情像小偷,民進黨做的事情像強盜,現在是不管是藍還是綠,都像過街老鼠。基層這一塊只能自立救濟,為了要把這個主流民意匯整,當然唯一的走向就是政黨,」 郭雲輝說。

但是,對於基層聯盟黨的訴求,也有不少里長並不買單。新北市汐止區湖興里里長郭書成就強調,自己認同改革,但村里長本身的定位並不明確,有可能同時是民意代表監督者,同時又是執行者的角色,這讓權責不清的狀況更常發生。

他認為,讓村里長回歸公務體系,然後提出配套,規範明確的職務區分,這才是應該的制度改革。「若只喊口號卻提不出解方,我會覺得這是不負責任。若全部都領事務補助費而不回歸公務人員體制,我也覺得那樣的提案,是只要權利不要義務,是本末倒置了,」他強調。

也擔任過聯誼會區會長的曾寧旖更直白表示,「我說那真叫騙選票,因為有太多組織,每次都打個旗號說要為里長爭取福利,因為這一直是個議題,誰來重視基層、誰來爭取福利,誰就會有選票嘛,這是基本概念,但沒有人落實過真正的改革。」

無論如何,里長組黨已是既定事實。基層聯盟黨的主導人物積極推動兩岸交流,也是不爭的事實。而中國的「一代一線」手法相當多元,從「雙棲里長」前進平潭到里長赴中國交流團,許多台灣里長正紛紛在前往中國的路上。

遊走模糊地帶,現行法令管不動「雙棲里長」

諷刺的是,現行法令無法實質管制「雙棲里長」現象。

陸委會在今年4月宣布,將對台灣村里長赴陸擔任村委會或社區居委會執行主任進行調查;但內政部給《報導者》的書面回覆指出:

「針對報載村里長赴陸擔任執行主任之查處,除已有2位里長陳述意見表示執行主任為陸方單方面提供之職稱並均已書面聲明放棄該職稱,現階段亦查無該2人違反兩岸條例第33條第2項規定之具體事證。」

也就是說,現任里長即便簽署書面聲明放棄執行主任職稱,但仍可持續在平潭、台灣兩地「雙棲」。

事實上,根據中國的《城市居民委員會組織法》與《村民委員會組織法》,將村、居委會定義為城市居民、農村村民「自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織」,該法中並不存在「執行主任」這一職位。因此「執行主任」是否屬於名譽性、兼任性的職務,在認定上仍有極大的解釋空間。

此外,據記者調查,無論早期的執行主任,還是近期的社區營造工作師,台灣里長均非直接受聘僱於中國各級政府及其附隨組織,而是與第三方的人才仲介公司簽約,再由其派遣至各村、居委會工作,這更有效規避了台灣法律的「禁區」。

專家憂心,中國代理人滲透地方網絡

面對這類基層行政關係的延伸與合作,兩岸關係專家、政治大學東亞研究所所長王信賢在接受媒體採訪時曾表示,這無庸置疑是中國「一代一線」的統戰手法,欲深入台灣基層社會,藉此展開政治宣傳;此外,由於村居委會色彩模糊,法規尚無法明確定義,將是政府因應的軟肋。

不僅是軟肋,真理大學人文與資訊學系助理教授陳俐甫更認為現今情勢頗為嚴峻。

他強調:「中國政府本來是沒辦法進入台灣社會的,只能通過代理人,但如果打通了地方派系、宮廟、村里長等網絡,就會有辦法直接滲透。

截至12月初,基層聯盟黨仍未實際推出立委參選人,是否評估實力不足因此先按兵不動?外界尚不得而知。有趣的是,基層聯盟黨的黨徽,卻悄悄取消了紅色。

楊鑫坤解釋了改變的原因,他說:

「那圖樣是我發想的,代表團結在一起的意思。顏色有改,是因為經過高人指點。覺得溫和一點的顏色比較好,原本的配色感覺太強烈,你沒有覺得底很紅嗎?手又太白了,像白手套。」

※本報導為《報導者》與自由亞洲電台(RFA)中文部共同製作

索引
里長組黨背後:「中華民國村里長聯誼會」是什麼?
8天拿2萬元,台灣「雙棲里長」入駐福建平潭
中國為何能深入?里長長期陷資源不足問題
遊走模糊地帶,現行法令管不動「雙棲里長」

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